国情研究
从分税制到房地产税：地方政府角色并没有那么无辜
【研究员】：
朱镕基是坦诚的，地方政府财政在民生上的捉襟见肘和土地财政问题并不是完全由分税制造成的。2003年是极为关键的一年，土地财政的起飞更多是因为2002年有两项政策，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》和企业和个人所得税改革。前者开了口子，地方政府可以通过土地挂牌拍卖，从市场拿钱；后者就给了地方政府一鞭子，中央和地方以60%：40%的比例来分企业和个人所得税增量。被中央拿掉大头之后，地方自然对营业税的依赖进一步上升。而建筑业又是营业税的第一大户，自此之后，地方政府盯着上房地产，疯狂的发展房地产也就不奇怪了。
“现行的财政包干体制执行多年，今后应兴利除弊，逐步完善。比较理想的改革方案是实行分税制的包干办法，以有助于调动中央和地方两个积极性，明年准备选几个地方进行试点”。
十三大报告中提到，“在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制”。奈何地方要分权，1988年，决策层还是决定完善“划分税种、核定收支、分级包干”的财政包干体制。
1991年，中央财政入不敷出，王丙乾迫于无奈开始，在财政会议上搞“摊派”，每个省被强行分配指标，从1000万到1亿不等，可惜当时中央的信誉“破产”，借了三次，每次都是有去无换，这次地方的积极性自然不高，个别富裕省份的财政厅长直接顶回去：“跟我要钱，我可没有”。
1992年，总设计师发表南巡讲话，市场化改革的动能重启，长者在抓住时机，统一党内思想，在十四大上干成了来北京的第一件事，确立建设社会主义市场经济，提出“要逐步实行税利分流和分税制”。6月5日，财政部开始在天津、辽宁、沈阳、大连、浙江、武汉、重庆、青岛和新疆九个试点试行分税制。
1993年，朱镕基正式接手分税制的改革，当时财政收入在国内生产总值的比重从1979年的28.4%降到1993年的12.6%,中央财政在全国财政的比重从46.8%降到31.6%，也就是所谓“双降”的局面。
“这种状况是与市场经济发展背道而驰的，必须调整过来”。
所以地方的反应可想而知，特别是作为经济特区的广东。9月2日，中央政治局刚刚讨论通过两天前朱镕基拿出的第一份分税制方案，广东就开始写报告要求单干。主要负责人找到朱镕基面谈了两个多小时，话说的很直接，1992年，小平同志南巡时嘱托，广东要在20年内赶上四小龙，如果按照会上说的，广东可什么都干不了。
大家都是讲政治，你来我往，唇枪舌战。朱镕基是讲中央财政的困难，要顾全大局；广东就抬出总设计师的承诺，包税制要干到本世纪末，还有20年内赶超四小龙的殷殷嘱托。
1990年，广东还在香港、美国、法国提前办了培训班。不仅如此，1992年，广东省委秘书钟启权和财政厅长曾炳生还提前北上去财政部打探口风，此时的广东干部已经心中有数，政治嘱托、领导教诲都是面子，以何年财政为基期年才是里子。不过，手里有筹码，才能讨价还价。广东省先给朱镕基递了两张表格，核心意思是对比现行的包税制，如果分税制如果实施10年，中央将从广东的财政中多拿1000亿。
地方预算司司长姜永华看了看两张单子，说，“按照已经修改后的方案，广东帐口径不对，因此误差很大”。当晚，随行的财政人员，加班加点，通宵夜战，在第二天早晨开会之前，报给朱镕基一个数字，少拿300亿，这下朱镕基心中的政治负担没有了。
虽然财政部长刘仲藜不同意，但是朱镕基心中有数，为了推行分税制，顾全大局，就妥协了。虽然之后也是南征北战17省，直到11月份回京，持续和各个地方大员谈到累到在沙发上站不起来，但基本上大局已定。
但是，触及利益永远比触及灵魂要难的多。直到朱镕基退休之后，广东还是有心结。广东省的代表在两会上几乎年年公开哭穷，抱怨分税制对广东，造成土地财政和地区发展不均衡。
2013年两会，财政部副部长王保全来听取广东分组讨论意见，所有广东代表的“炮火“都对准了分税制，“我们希望国家财政对广东要放水养鱼，让广东有更大能力和资金进一步飞跃”。
其实，2005年之后，土地财政成为地方政府的“炼金术”，房价飞涨，分税制就已经成为众矢之的。三人成虎，众口铄金，一贯无畏的朱镕基也坐不住了。2011年清华校庆，朱镕基回校参观，借着师生座谈会的机会为自己的政治遗产——分税制辩护。
朱镕基认为根子在于当时把买地的钱全都划给了地方政府，而且不纳入预算，所以地方政府开始疯狂卖地。但是他也坦承，分税制也有问题主要在于转移支付，造成了“跑部进钱”。
实际上，1993年，分税制改革之前，土地出让金为557.8亿元，1994年，小幅上升到639亿元，之后6年都是小幅下降，直到2000年之前，也没有超过1994年的数字。进一步研究发现，只有1999-2003年间，随着地方预算内缺口扩大，土地财政的规模才开始在不断扩大；而2003年之后，地方预算内的切口是比较稳定的，但是土地财政的规模却在飞速膨胀。这就说明2003年后，财政压力并不能解释地方对于土地财政的疯狂。
2001年，地方所得税是1636亿，占地方总收入的21%。被中央拿掉大头之后，地方自然对营业税的依赖进一步上升。而建筑业又是营业税的第一大户，自此之后，地方政府盯着上房地产，疯狂的发展房地产也就不奇怪了。
更进一步，控制地方政府竞争在均值，分权每增加0.1, 基建比重上升0.184%，科教文卫下降0.11%。地方政府为了经济竞争，本身就会相应的减少在民生上的努力，重要的官员晋升的激励而非分税制。林挺近收集1994-2007年的数据，也发现了省长晋升的越快，省内教育不均衡就越严重。
贾康、白景明研究发现，从1994-2000年间，中央的资金集中度从55.7%下降到52.2%，而省级资金集中度却从16.8% 提高到28.8%，年均提高2%。什么意思？就是国家给省里的钱越来越多了，而省里发到县里的钱越来越少了。
这也造成了广东省在深圳和广州竞争时，对广州的偏爱。在建设广东省内的国际机场时，广东省就对广州格外的偏爱。2016年，深圳为了进一步国际化，发力深圳国际机场。但是广东省的国资委却说，“广州已有国际航线，深圳无需再开”,深圳高层极为不满。最后广东省希望整合省内的广、深、珠三大机场，相互持股，说是避免内部损耗。
2013年，航天少帅马兴瑞入调广东省，出任省委副书记和政法委书记。2015年，又打破惯例，以中央委员、副省委书记的身份出任深圳市市委书记。在地方工作不到一年，又接任省长，开始负责整合粤港澳大湾区建设的工作。有分析认为这样的人事安排意在统合广深，处理好央地矛盾。
广东人是比较偏爱本土干部的。于幼军犯了错误，有中山大学校长出来替他讲话，还请到中山大学当教授。黄华华辞去省长职务，外界有一些流言，已经淡出媒体多年的老书记亲赠墨宝，为黄华华的诗集题词。十八大之后打虎运动如火如荼，“华南虎”万庆良在央视上认罪悔罪。一向喜欢搞个大新闻的香港媒体却说，“本土派凋零，十八大没有广东中央委员，书记省长都是空降兵云云”。
2
事后张春桥告诉黄涛，28：1 强压上海绝对不行，强令其收回。黄涛奉承说春桥同志一个指示，赶走了寒气，迎来了暖流。1973年，王洪文、张春桥竟然要上海准备150个干部，还要把黄涛提拔成中央委员；1974年，又想把30个干部塞进中央当部长，被国务院阻拦，未能如愿。之后，四人帮倒台，黄涛感慨，十年之功，毁于一旦。
一开始这伙人还互相开始传授在文革时期做检查如何过关的经验，口径自然是自己受到了蒙蔽，所有的罪名全推到四人帮身上。中央的清查工作认定骨干分子不足100人，政治错误1000人左右，说错话做错事4000人左右，最后，只逮捕了40多人，清除出党500人左右，其他大多打回原来单位。
这位副局长是土生土长的宁波籍上海人，在文革期间受了不少委屈，吃了不少苦，情商极高，身段极软。对待上海的老同志和中央领导在沪家属可谓是关怀备至。80年代上海比不得可以“投机倒把”的南方特区，物资奇缺，大批干部还等待落实政策。
后来副局长升上了局长，局长变成了区长。正好1987年到1991年，是朱镕基同志在上海主政的4年，四年里不仅有“菜篮子”等民生工程的政绩，而且在经济建设也是颇有建树。
等到1993年当朱镕基拖着车轮战疲惫的身躯再回到上海的时候。上海情况已经有了极大的改善。1989年，经济增长7.44%，1990年，翻了一倍14.34%，1991年，再翻一倍24.68%, 1993年，飙升到36.34%。
最后对上海的主动配合非常满意，在离开上海的时候，朱镕基公开表扬上海的同志顾大局，识大体，会“讲北京话”。既然讲好，2003年，政府换届，新老交替，好几位上海的同志进京去讲北京话了。
这个时候，冲的最猛的上海就代替了广东，开始喜欢讲邓公的“发展才是硬道理”。2002年开始，地方经济过热，房地产开始腾飞，上海一马当先超过北京，均价升到4700元/平方米，高出全国的均价是2291元/平方米一倍，成为全国各地上涨的风向标。2003年，上海市长韩正在福布斯全球总裁会议上，夸下海口“上海买房绝对是高回报”。当时调控效果并不理想，各地对中央的政策阳奉阴违。
2005年，中央经济会议作出定调连续7年的积极财政政策正式改成了稳健的财政政策。上海却是阳奉阴违，明面上推出限制房产转让，查封一些违规炒买的楼房，上海银行发布16家联合声明，停止一年的按揭服务。
社保基金给楼市输血的传统由来已久，1996年前后，从前的那位老干部局副局长成了主管规划、财政和金融的副市长，社保基金就投入了60亿左右在房地产上，连续投了明天广场、永银广场、东银大厦、东海广场和富士广场。
但是好景不长，2006年到2008年，是中国政治和经济大变局的一段峥嵘岁月。上海社保案事发，领导集体大调整，大批上海干部一声令下调往全国各地。洋山深水港二期规划为天津港让路，金融危机爆发，四万亿开闸放水。
是不是点耳熟，是的，你没有听错。
他们收集了29个部委的正副部长籍贯，出生地和第一工作地，发现部部长的出生地和专项转移的极强的相关性。以2003年为例，每新增一个部委的部长，会使得其出生地的专项转移增加2亿元，如果是最重要的六个部委（财政、社保、卫生、农业、教育），会增加到9.4亿，相当于当地预算的34%。
更加有趣的是，范子英用1995-2004年 29个省的数据分析后，发现财政支付转移还显著的提高地方政府的腐败程度 。因为专项支付更可能用在基础设施建设，而基础设施每增加1%，腐败立案数增加0.3%。更加夸张的是，专项转移支付每增加1%，地方政府用于公检司法的开支就会下降0.1%。
结果，2017年，由于统计口径一变，滨海新区 GDP 竟然缩小1/3，一下落到了6654亿。同时，天津过分依赖投资，机构臃肿，人浮于事，民营经济不发达的原形毕露。
大大在中纪委的会议上，还曾点名批评，“津门武爷，无法无天......十八大之后，还不收手，闻所未闻。”
2003年，韩国 LG 集团放出风声，要在长三角建厂，十三个城市蜂拥而至，像锦标赛一样，13进4、4进2、2进1。无锡和苏州竞争到白热化状态，11点钟赶到上海，长谈到凌晨1点半。最终进到4强。4进2 ，无锡做了好几套专业方案，得到答复不反对。2进1，韩国 LG开门见山，死咬着要税收土地优惠政策，1美金1亩地不放。双方僵持，从早上9点到凌晨4点，虽然最后无锡没有满足其条件，但也足见财税的优惠政策的重要。
2007年，郑州就已经成立专门针对富士康的招商工作领导小组，市长亲自任组长。可惜，富士康仍在鼎盛，省级领导时常来亲自拜访，市级领导还常常被拦在门外，郑州并没有任何特殊的待遇，只能时断时续的联系着。2010年，富士康跳楼事件发酵，传出北迁的消息，郑州又兴奋了起来，不过它只是其中的一个，当时还有廊坊、武汉、成都、烟台等许多内陆城市翘首以盼。
最后，郑州给出了极为优厚的条件，五免五减半；降低每年的社保和其他费用1亿美元，享受出口退税。5年之后，当传出中央开始清理税收优惠的消息，郭台铭这回就积极主动地多，还亲自去郑州拜会市长马懿，确认有关50亿的财政补贴的落实。
本来，三星一开始钟意首都北京，人才集中度高，区位优势好，政治象征性强，西安根本不在考察之列。但西安更加热情，“愿意付出更多的财力配合”。在最后2012年4月2日，三星确定项目落户西安的时候，一片哗然，众人纷纷猜测地方政府的补贴力度到底有多强。
2008年开始，中国经济税收增速增长率明显的下降，除了正常的减税之外，地方政府的税收竞争也不正常的降低了税收收入。楼继伟指责税收竞争导致税收过快下降。王剑锋、王海勇发现国内的地方税收竞争影响整体的税收增长，具体来说税收竞争强度每提高0.01，全部税收就会下降0.64，中央下降0.71、地方下降0.60个百分点。
但另一方面，郭和吕也发现东部地区赋税更重，但抑制较小。沈坤荣和符文林采用1994和2003年研究发现，虽然税负量变化和 GDP增长负相关的关系，但是税负水平高也可以提供更好的公共服务从而提高经济的增长，单纯的税率竞争会并不是一个最好的选择。
这样看来，这次将国税和地税合并，降低征税成本确有其意，毕竟国税地税分设前，征税成本为3%左右，分设之后，高达4%-5%，曾有媒体给出过8%的数据。但除了降低成本，中央也有趁机降低地方对于税收优惠的依赖的意思，希望地方能够通过提供制度变革，提供更好的公共产品，来进行经济竞争。至少现在不能直接通过税免进行竞争。
2012年，中央以减税的名义提出营业税改增值税的政策，理由是消除第三产业重复征税，总理亲自赴沪督军。理论上，的确如此。但是，如果要减税的话，直接的调解税率是一种更为简单的方法。营改增涉及各行各业，要实现“只减不增”的目的必然繁琐漫长，调整成本不会低。而且，2012年，第三产业的比重为44.6%，1994年，比重是33.57%，增长11.3%，并没有明显受到明显压制。
2013年，全国财政增长降到10.1%，中央的各大税种增速都降低，增长7.9%，但是地方财政增长 12.9%，无他，房地产销售额大涨26.3%，房地产营业税增长33.6%，建筑业16.5%，营业税水涨船高9.3%。
改增之后，地方政府对土地和建筑的依赖和关联就会下降，就是希望能够通过税改，降低地方政府发展经济的路径依赖，优化产业结构调整。
4月1日，总理又去了国税总局、财政部视察，营改增做动员。18日，国务院专题会议，和20多地方负责人摆事实、讲道理、下任务，
总之就是从大局出发，理解和支持中央，合理解决分账比例问题。
但是，房地产税不仅仅是一个新的税种，土地财政的替代品，更重要的是改变地方政府行为激励。因为如果房地产税作为地方政府的主体税种，那么在户籍开放，人口接近自由流动的情况下，地方政府要维持高房价，必须要通过吸引新的人口进入，所以要增加在教育、医疗等非经济性的公共产品上的投资。
先知先觉的地方政府已经开始抢人。曾经在招商引资上动作最大的西安，这一次在抢人大战中也是一马当先。最近微博上的一则视频显示西安的某公安局开誓师大会，一定要打赢“落户风暴”攻坚战。
罗伯特·布坎南在《我们的孩子：美国梦的新危机》中，谈到了社会整体的隔绝与割裂。他回忆儿时，他和所有的阶层的孩子在一起上学，大家的价值观趋同，能够彼此理解。但是现在，富人和穷人家的孩子已经彼此隔离，甚至种族之内也开始隔离，上层的黑人家庭也搬出了社区，搬入郊区的白人区。
实际上，罗布特·布坎南并不是简单的将教育质量的分化归结于公共教育资源的非均化。因为曾经就由于地区的房产税占据公立学校的预算的大头，造成公共教育资源不均，引发过诉讼。司法的判决，公立学校的支出必须保持相对均等化。
以北京为例，虽然在硬性规定内，一般性的转移支付必须对各个学校一视同仁，但是地方政府乐见其成，好的学校其实是可以获得两笔额外收入，专项建设经费和择校费，占比甚至可以到达60%。也就是说，办学经费可以是一般中学的3倍。此种条件之下，师资条件差异巨大。
2017年4月7日，教育部就出台多校划片的政策以朝阳区为试点，规定6月30日之后拿到房产证的，参加多校划区的曾策，希望能够通过增加购买学区房的不确定性来降低房价，可是刚刚买房的家长，就去教育部门抗议，指责教育部违反义务教育法中，“免试就近入学、学区制和九年一贯对口招生”的规定， 后来多校划片的政策也就不了了之了。北京也试图通过将普通小学对口著名中学来提高教育公平，结果却发现，普通小学的学区内的房价又借机开始起飞。
地方政府早已经洞悉了此种秘密，现在就有很强的倾向鼓励或者暗中通过补贴教育来影响学区房价的倾向。虽然中国地方还没有开始征收房地产税，但是类似的逻辑已经开始，开征之后，很可能会加强。中国目前城市房价的级差并不高，北京甚至又五环内同价和四环内同价。而且主要取决于地理区位，一旦房产税开征，富裕社区和贫困社区的差别显现，地方政府有冲动通过暗中操纵公共资源，扭曲资源配置，直接在上涨的房价中收益。
“我们地方没钱”。
发表于 2018-4-9 20:09:57
