高层决策参考周刊 2017.10.16

《中央出台文件保护企业家精神，到底是在保护什么？》：为什么不吸取教训？身家都百亿级千亿级了，为什么还要去走钢丝？道理很简单，这个游戏太他妈刺激，玩的人上瘾了，过把瘾就死也行，欲罢不能哪。最近打击的各种资本巨鳄，大家仔细对照，基本都属于寻租客，对于真正做实业和做投资的企业人，其实未必不是好消息。有关部门担心大家看不清楚，还专门出一个文件，也算是用心良苦吧。没有好企业，投资人投什么？法律层面，大家都平等，不管是实业还是投资，合法财产都受到法律保护。但是水有源，树有根，舆论层面，多为做实业的人鼓与呼，还是不失公道的吧。

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中央出台文件保护企业家精神，到底是在保护什么？                 
【研究员】：
为什么不吸取教训？身家都百亿级千亿级了，为什么还要去走钢丝？道理很简单，这个游戏太他妈刺激，玩的人上瘾了，过把瘾就死也行，欲罢不能哪。最近打击的各种资本巨鳄，大家仔细对照，基本都属于寻租客，对于真正做实业和做投资的企业人，其实未必不是好消息。有关部门担心大家看不清楚，还专门出一个文件，也算是用心良苦吧。没有好企业，投资人投什么？法律层面，大家都平等，不管是实业还是投资，合法财产都受到法律保护。但是水有源，树有根，舆论层面，多为做实业的人鼓与呼，还是不失公道的吧。

                                 

某知名投资人在朋友圈晒图，在酒店碰到了曹德旺，颇有些激动，破例找他合了个影。

投资人自己也是身家不凡、见过世面的成功人士，这份激动当中，有一部分是他对曹德旺实业家身份的尊重吧。

肖知兴在微信号“领教工坊”撰文指出，这几年，风气有些转变，大家不再简单地以身家论英雄、以资产大小排座次了。

对那些真正脚踏实地，以手抵心，扎扎实实创造产品和服务的实业家群体，人们有了更多发自内心的尊重。

可能大家都知道，宏观经济和国际金融形势起起落落，中国经济能保持今天的一个基本面，更多靠的是这个群体中流砥柱般的支持吧。

肖知兴曾经用过价值创造和价值转移的概念分析中国商业，前者是真正的企业家，一点一滴、无中生有地为社会创造价值；后者主要是通过各种巧取和豪夺的方式转移他人创造的价值，包括官商、盗商、官盗商等子类别。

张维迎把企业家分为套利型企业家和创新型企业家，套利型企业家靠市场上的信息不对称挣钱，自有人类社会以来，就有这种企业家；而创新型企业家专注于产品和服务的创新，对制度环境则有更高的要求。

01价值、资源与租金

综合这两个框架，可以把做企业的人分为三大类：价值创造、资源占有和权力寻租。

价值创造的关键词是价值，创造客户需要的价值。

价值创造离不开企业的效率水平和创新能力，两者都需要企业持之以恒地在管理上下大功夫，找到一种最有效的方式运营人力资源来创造客户价值。

价值创造对应实业家群体，是一个国家经济发展、社会进步最重要的动力。

窄义的企业家，主要是指这一群体，包括我们平时说保护企业家、保护企业家精神，主要是针对这一群体而言。

资源占有的核心词是资源，主要靠先下手为强，低买高卖、囤积居奇挣钱。

作为市场价格发现机制和资源配置机制的一部分，他们也有创造价值的部分，但也不能完全与企业家群体相提并论（如果他们同时涉及传统的贸易、物流和零售，价值创造的部分就更大一些）。

资源占有对应偏投资性的企业家群体，广泛分布在投资、证劵、矿产、地产、收藏等领域，其他例如管制程度比较高的行业的依法获得的牌照，也属于一种典型的资源；出身于较高的社会阶层，拥有别人没有的社会地位、特殊人脉、信息渠道，也属于一种资源。虽然在逻辑上，占有资源不影响创造价值，但以资源占有为核心的企业一般都不擅长于创造价值。

权力寻租的核心词是租金，本质上是依靠各种合法或者不合法的手段，把别人创造的价值和占有的资源转移过来。

合法的租金首先是税收。

中国实业企业这些年越来越难过，企业家群体压力越来越大，很大一部分原因是第一税务局之外，又有了第二税务局（金融、土地）和第三税务局（电力、能源）等，各种费用交了一重又一重，还是得不到完全的保护。

例如，2017年上半年，其他26个行业的利润总和7779亿元，才相当于银行业的利润7746亿元，如果加上非银金融机构，整个金融业的数字则是8927亿元（引自Wind资讯），远超其他所有行业的利润总和。

当然，包括零售银行业在内的各种垄断或管制行业，也不是没有价值创造的成分，但价值创造在这种程度的超额利润中，能占多大比重，租金又占多大比较，相信大多数人心里还是能做出自己的判断的。

这些行业，虽然也会出现一些有企业家精神的领导人，内部管理上也有不少亮点，但总体管理水平，平心而论，还是不能跟其他充分竞争行业相比的。

肖知兴去给传统银行授课时，他们的高管也喜欢大叫，竞争越来越激烈了，生意越来越不好做了之类，希望他们看看这些数字，真正理解什么叫生意不好做。

中国黑社会不成气候，不合法的租金主要是通过各种官商勾结、权钱交易、黑幕操作而获得的超额利润。

改革开发初期，价格双轨制阶段，特权人士还费老大劲倒腾各种原材料，冲着手中的“大哥大”（上世纪90年代初的手机）大喊，“我这里有三千吨钢材”之类；然后是倒腾项目、土地、贷款，稍微省点劲；最后发现，好像倒腾什么都比不上倒腾股票和保险之类省力气，几个公章，就是几十亿上百亿的暴利，好吃不如饺子，舒服不如躺着；这么绿油油的韭菜田，我不收割谁来收割。

所以，根据最大省力的杠杆原理，这些黑幕慢慢就集中到上市过程、万能险几个领域上面去了。

最近爆出的几起高层腐败案，数字大到触目惊心，都与这些有关。

《追风筝的人》里的主人公阿米尔的父亲小时候教导阿米尔，人世间的罪只有一种，那就是偷。

盗窃是偷；杀人相当于盗窃别人的性命，也是偷；通奸相当于盗窃别人的妻子，也是偷；哗众取众，沽名钓誉相当于盗窃本来属于别人的名声，也是偷。

第三类做企业的人，通过黑幕交易获得本来属于别人的财产，本质上就是偷。

所以，同样是做企业，第一类是实业家，第二类是投资人，第三类姑且叫做寻租客，本质上其实就是盗贼。

吴思老师用草原上的羊和狼来比喻中国历史上的价值创造者和价值掠夺者。

羊多了，狼就来了；羊越吃越少，没有了足够的食物，狼的数量无法维持，也开始变少；狼少了，羊又变多了，如此循环不已。

如果说创造价值的实业家群体是羊，各种依靠权力的寻租客是狼，孜孜于占有资源的投资人群体对应的也许是狐狸。
狐狸不吃羊，比羊更狡猾，所以也不容易被狼吃。
当然，如果草原上的羊都被狼吃干净了，狐狸也免不了最终被吃的命运。
生态环境恶化，狐狸往往最先觉察，前一段时间的移民潮，跑在最前面的大多是狐狸，背后也是这个原因。

暑假去了日本，印象很深刻。

国庆假期肖知兴去了内地一个三线小城。

景点的工作人员，一心一意地坐在那里玩着手机，问她话，她几乎头也不抬地应付一句，继续玩手机，与日本不论公私部门的任何一个工作人员的认真、尽责的态度，形成鲜明的对比。

小姑娘眉清目秀，在日常生活中，估计也是一个挺讨人喜欢的伶俐孩子。

论聪明程度，可能还比日本在类似岗位上的年轻人更强。

为什么她会有这么一种态度？估计这种景点的工作，和其他所有吃财政饭的工作一样，在当地可能算是甜活，需要她家人走后门、拉关系才能安排。

在他们的世界里，加入权力寻租阶层，是第一要紧的事。

劳动神圣，人在工作的时候最美，这些属于羊的世界的道理，与她的世界是绝缘的。

02从实业到投资

做实业和做投资（企业投资），貌似一以贯之，其实大相庭径。

实业做得好的人，有可能能转型做投资，但也很难。

例如，段永平算是这一类别中的佼佼者，但他也坦承，做投资比起做企业来，还是要更难一些；反过来，做投资的人，回过头来把企业做得很好的概率更小，古今中外，暂时好像还没有成功的案例。

为什么同时做好实业和投资这么难？

首先，实业是比慢，比笨，比谁比谁更扎实；投资是比快，比巧，比谁比谁聪明，完全是两个相反的方向。

不过，段永平推荐的巴菲特式的长线投资、价值投资，同样是比慢，比笨，比扎实。

“不懂不做”、“买股票就是买公司”之类，强调的貌似是一些同样的东西。

即使是同样的路数，为什么做价值投资还是要比做实业难？估计是钱在手上，痒得厉害，一般人实在是没有这个定力吧，一不小心，又回到比快、比巧、比聪明的路子上去了。

第二，做实业遇到了问题，可以用一系列的不同力度的方法解决。

做投资遇到了问题，真懂行的人都知道，基本上只有一个办法：卖。

一把手轻易不能换，风险太大；撇开原团队，自己上马，炒股炒成股东，投资投成老总，那更是业界笑谈；其他任何方法，老实说，有效是偶然的，无效是正常的。

可以想见，做投资的人，投资的企业碰到了什么大麻烦，那真是豆腐掉进灰堆——吹不得也拍不得，心里不知有多煎熬，脑细胞不知要死掉多少。

第三，实业比的是团队，是组织，基本的方法论找到了，空间上和时间上都可以复制，既有scalability (可扩展性)，又有sustainability(可持续性)，逻辑上非常扎实。

投资总体而言是比个体，比的是少数几个人、甚至一两个人的悟性，而且，这个“悟性”到底是什么，一百个人有一百个说法，“道可道，非常道”，个个说得比东方哲学还要更加玄乎其玄。

所以，做实业成功的人，在投资上复制自己的成功很难；做一个投资项目成功的人，想再下一个项目复制自己的成功，同样很难。

很多做实业做得相对比较成功的企业家，到了一定年龄，喜欢成立一个控股公司，开始做投资，以为可以通过投资，复制早年自己成功创业的经历，成批量地制造好公司。

这种做法，因为上述的原因，往好里说是一厢情愿，往坏里说是狂妄自大。

例如，联想控股网罗了一干投行精英，风口浪尖，风雨兼程，投了近二十年，制造出了什么好企业？联想控股的最新市值489亿港币，是腾讯市值33435亿市值的1.5%，阿里巴巴市值4532亿美元的1.4%。

投资外部创业者难于复制过去的成功，投资内部创业者更难。

人群中同时拥有entrepreneurship（创业精神）和leadership（领导力）这两条“船”（ship）的人实在是少之又少，一家公司员工里，能够找到很多达到这个标准，可以成就大业的人的可能性，微乎其微，甚至可以忽略不计。

所以，别的道理先不讲，光从这个角度看，海尔公司这些年大力推进的内部创业、创客平台的做法，实在是一条险路，如果不是歧路的话。

青岛海尔市值920亿元，仅为同行业的美的集团2881亿元市值的32%。

如果不迷途知返，估计这个差距只会越拉越大。

张瑞敏的名言“没有成功的企业，只有时代的企业”，他的本意是海尔要变革，努力跟上这个时代。

这句话其实还可以理解为，属于海尔的那个时代，让海尔成功的那个时代，已经永远地过去了。

作为一个研究管理的人，对柳张二人，实在不忍心说什么刻薄话。

人生如戏，该退场就得退场，退场的姿态，往往比进场的姿态更难。
该退场时不退场，在场上越活跃，大家越是为他们干着急。

选准一个迅速发展的行业，一个蓝海，一个大金矿，一个够长的雪坡，然后十几年、几十年如一日地磨豆腐，比慢、比笨、比扎实，打造组织能力，打造核心竞争力，打造一架自动播种、自动浇水、自动收割的“永动机”，从GE到IBM，从苹果到谷歌，从腾讯到华为，伟大公司都是这么做出来的。

如段永平言，与投资的各种花式技巧相比，做企业的逻辑更简洁，路径更清晰，其实是更容易走的一条路。

但为什么大家都不走这条路呢？或者走到半道，总想换路呢？无他，偷懒而已。

别忘了，偷是这个世界上唯一的罪，偷懒也是偷。

所以，双创高峰期，投出一两家独角兽的所谓明星投资人，到处赶场子，分享自己的投资经验的做法，其实是很滑稽的。

如Michael Lewis（著有《说谎者的扑克牌》《钱球》等）所言，在这个概率论统率一切的世界上，每一个成功的人，都应该心怀疚歉，感谢那些和他们一样聪明，却没有得到概率女神青睐的同行。

把很大程度上运气带来的成功完全归为自己的眼光，自己的天赋英才，如果不是偷天之功，至少是不知深浅吧。

这种不知深浅，迟早会把他们挣到的钱，全部耗光。

还有某些人提出所谓“企投家”的概念，鼓动一些江浙一带的小有所成的实业人放弃本业，跟他一起去搞投资，从这个角度看，不仅是不明智，更是不厚道了。

如果他们有所敬畏，谨守不熟不投的原则，主要投资于同行业的上下游，还有那么一点点成功的可能，如果是醉心于跨界、颠覆、互联网思维之类，他们几十年攒下的那一点钱，估计很快就会灰飞烟灭了。

每个实业人背后都是几百个上千个普通家庭，不知始作俑者，赚这种钱，于心何忍。

03从投资到寻租

企业的神龛很小，只能摆一尊神。

摆上客户这尊神，就摆不下权力这尊神；反之，摆上权力这尊神，就摆不下客户这尊神。

世道艰难，扎扎实实做实业的，有时也会碰到需要向手握权力的人低头的情况，大家对此都理解；但真做企业的人，一般不会轻易越界，主动与权力勾结，往权力寻租的方向去走。
容易走权力寻租道路的，往往原来就是偏资源占有型的企业。

从资源占有到权力寻租，往往是一线之隔。

一般人找到一点资源，靠嗅觉，靠速度，靠撕咬，来之不易；哪有权力那么舒服，把旗子往地上一插，直接一宣布，就可以把最好的资源占为己有。

判断一家中国企业是否在走权力寻租的道路，一般有几个线索。

一，庞大的体量，突然冒出来，看不清楚它发展的路径和过程；
二，创始人故做神秘，江湖上有很多关于他发家史的各种版本的传说（其实很多都是当事人自己主动散布出来的）；
三，同时进入多个以资源和牌照为核心的不相关的行业。

按这三条去找，包你屡试不爽。

最近贾某的连续剧引起了很多人的关注。

明明是宫廷阴谋戏，却被很多吃瓜群众当作了创业苦情戏来看，男主角的超级演技，不得不让人佩服。

其实2013年左右他甫一出场，按照上面那三条对照一检查，基本都符合，对其就不再抱什么希望了。

贾某最狡诈的是，2014年他涉及山西高官案，明明是逃生海外半年，侥幸得以脱身，却有意无意把它包装成他有更深背景的剧情，让一部分以为这种背景奇货可居的投资人飞蛾扑火，从而给自己挖出一个更大的窟窿。

那些把他当作创业英雄来崇拜的吃瓜群众，就更是不值一评了。

真正的价值创造者，扎扎实实做实业的人，怎么会去结交那么多政府官员，怎么会有那么多的空壳公司，怎么会在财务报表上下这么大的功夫？

再讲一个反例。

华为进入手机业务前，一直很低调，江湖上很多人，都以为他们也是那种神神鬼鬼的寻租型企业。

但是按照这三条标准仔细对照，其实都对不上。

一，从小到大，他们的发展过程非常清晰；

二，创始人因为性格的原因不见媒体，同事、客户、同行都了解，不是故做神秘；

三，华为心不旁骛，只做电信设备制造业。

走上权力寻租的企业，除了一极小部分努力漂白的，结局基本上是已经预定的：靠山倒了，企业就倒了。

看他起高楼，看他宴宾客，看他楼塌了。

改革开放以来，大概每十年，就有一拨靠权力寻租发家的企业走上山穷水尽、日暮穷途的道路，实话说，老戏码演了一遍又一遍，大家都有点都打不起精神去看了。

“后人哀之而不鉴之，亦使后人而复哀后人也”。

为什么不吸取教训？身家都百亿级千亿级了，为什么还要去走钢丝？道理很简单，这个游戏太他妈刺激，玩的人上瘾了，过把瘾就死也行，欲罢不能哪。
最近打击的各种资本巨鳄，大家仔细对照，基本都属于寻租客，对于真正做实业和做投资的企业人，其实未必不是好消息。

有关部门担心大家看不清楚，还专门出一个文件，也算是用心良苦吧。

新政以来，因为宏观周期，经济确实不甚景气，但做企业的总体政商生态，还是有所好转，这一点我们还是要很清醒。

当然，扎根中国之外，劳动密集型行业行业，要紧跟国际趋势到劳动力价格有竞争力的国家去布局；品牌和技术密集型行业，更要努力通过国际化购并，把握行业话语权，这都是以企业为使命的企业家分内应该做的事情。

全球化时代，只有形成了一种全球化的网络灵活性，才能应对全球化的各种挑战，这里就不展开了。

04脱实向虚？且慢！

肖知兴熟悉的一位深圳企业家，电缆生意做了几十年，没想到深圳地价飙升，厂区那块地转手一卖，居然远远超过了他们做电缆生意几十年利润的总和。

她问，是不是做个收租婆算了。

肖知兴鼓励她，还是要努力继续做下去。

实在找不到理由，只当是风水：没有这摊生意，哪来这块地，哪来这几十个亿？就算是为了子孙，守住祖传的风水吧。

这半开玩笑的话背后其实有更深的道理。

实业比资产、比钱更能传之久远。

资产和钱都是物，不是生命体。

实业企业、实业组织作为企业家创造出来的一个生命体，拥有它自己独立的生命力（从这个角度讲，企业家的地位仅次于上帝）。

张謇说：“天之生人也，与草木无异，若遗留一二有用事业，与草木同生，即不与草木同腐朽。”

实业的最大好处是，它可以不与草木同腐朽。

什么时代的人都要穿衣、吃饭、看病，中国做企业的环境再动荡，还是有同仁堂、全聚德、六必居等百年品牌，就是这个道理。

实业的这种持久性，如果加上家族宪法中确认的祖业不可变卖的原则和相应的家族信托安排，很大程度上能让后代们拥有一个相对更加从容、更加丰沛的人生。

做企业的人，一辈子含辛茹苦，最后的关切点，往往是家族传承，这也是人之常情。

与其传财产，不如传企业。

做不了总经理，可以做董事长；做不了董事长，可以做大股东。

“耕读传家久，读书济世长”，曾国藩给后代流下八个字：书（勤读书）、蔬（种蔬菜）、鱼（养鱼）、猪（养猪）、早（早起）、扫（打扫）、考（祭祀）、宝（善待他人），都是这种大智慧的表现。

相反，肖知兴也半开玩笑地嘲笑那些盲目跟风做投资的人，没有自己创造出来的有自己生命力的组织，不管挣多少钱，最后其实都是白搭。

钞票上面不会印你的名字，所以，不管挣多少钱，要不败在二代手上，要不败在二奶手上，要不败在二奶的风水师手上，蝇营狗苟，何苦来哉。

做实业的人是辛苦，但功不唐捐，能量守恒，上天都看到了，所以才自有上天的安排。

当然，行行出状元，最好的投资人赚到了钱，做公益回报社会，同样青史留名，贡献不亚于任何人。

肖知兴调侃他们，一个原因也是这几年形形色色各种做投资的人实在是太多了，随便参加一个什么会，满坑满谷都是投资人，总有一种一个小提琴手面对十几个、几十个指挥的荒谬感。

如果唯一的小提琴手受不了，也决定改行做指挥，那我们就没有音乐可以听了。
没有好企业，投资人投什么？法律层面，大家都平等，不管是实业还是投资，合法财产都受到法律保护。
但是水有源，树有根，舆论层面，多为做实业的人鼓与呼，还是不失公道的吧。

所以，不管东西南北风，咬定青山不放松，在最贫瘠的土地上，培育出最甜美的果实，用自己的汗水让荒漠变良田，沙漠变绿洲，塞北变江南的中国实业家们，实在是堪称伟大。

仅以此文，向伟大的中国实业家们致敬！

                                 
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为林毅夫“正名”，发展轻工业本身就是在培育市场机制                 
【研究员】：
发展轻工业本身就是培育市场机制、打破计划经济体制的最好办法，没有之一。中国市场经济改革的成功经验并不是像苏联那样直接搞私有化，而是循序渐进的培育多元化的市场主体。刚开始是私人可以跑出租、卖茶叶蛋、生产日用品，慢慢积累起来，有钱之后再去投资高科技、重工业，做电子科技、装备制造，甚至进入银行金融业。民营资本是一步步积累着发展起来的，不是靠把国家资产白送给私营企业家堆出来的。中国改革开放的基本路径就是如此。林毅夫团队的“吉林方案”不能解决东北的所有问题，我们也不能期待一篇经济结构转型升级的研究报告能够解决东北的所有问题。但很显然，这个方案是解决东北问题必不可少的一环。目前东北的问题远远不止一个轻工业的问题，但这些事情跟林毅夫团队的“吉林方案”没有矛盾。

                                 

一个多月前，著名经济学家、北大新结构经济学研究中心主任林毅夫及其团队发表了《吉林省经济结构转型升级研究报告》（以下简称“吉林方案”），把轻工业发展作为东北振兴的一条重要路径，引起了社会各界的强烈讨论。

特别是一些所谓的“市场派”学者，认为林毅夫团队提出的“吉林方案”是在鼓励政府干预市场进行产业选择，而他们坚信政府不应该干预市场的产业选择，所以就反对吉林方案。至于东北是否需要发展轻工业，能不能发展起来轻工业这些技术层面的问题，则并未认真考量。

一、对产业政策性质的再认识

国研智库产业经济研究院院长李晓鹏在《中国的产业政策》一书中对中国产业政策的历程做了一个梳理。改革开放以后，最早的产业政策是项目型产业政策，即政府控制的金融机构或国有资本直接投资建设产业项目。这段时期的产业政策，确实带有比较重的计划经济色彩。

但是，随着我国市场经济改革的不断深化，这种项目型产业政策逐步退出了历史舞台，而代之以发展引导型的产业政策。政府在产业发展中的地位从主导变成引导。它不是政府当老大、企业家当跟班的关系，而是政企双方配合、以企业自主决策为主的这么一种关系。政府可以招商引资、筑巢引凤，但来不来投资是企业的事。企业可以决定投资多少，投资什么，优惠政策的细节双方也都可以具体洽谈。整个产业政策实施过程是政企双方配合和互动的过程，产业政策在很大程度上是政府为企业服务，而不是干预企业决策。

比如，辽源的东北袜业工业园，在2005年政府成立园区之前就已经有40多家袜企，这些袜子企业是当地民营企业家自发建设起来的，但规模都比较小。辽源市政府投资建厂房、修园区，按照“平台+服务”的模式，提供金融中介、研发创新、物流仓储、网络信息、营销策划、投资咨询、综合配套、人力资源等八大平台服务。这些政策的实施促进了产业聚集，两年内入园企业就到了102户，棉袜产量达到辽源之前70年产量的总和，现在园区产能达到30亿双，袜业成为辽源的标志性产业，辽源也被中国针织工业协会正式命名为“中国棉袜之乡”。

在辽源市产业政策的制定过程中，如果是政府拍脑袋说我要发展袜子制造业，然后就让他们控制的金融机构或国有企业投资兴办袜子制造厂，这当然可以说是计划经济的思维。但实际情况显然并非如此，政府在建设袜业园区之前，辽源地区已经有40多家企业在做袜子，已经形成了小规模聚集。它们单个的力量都很弱，难以独立建设诸如仓储物流、营销策划等发展平台。政府因势利导，积极为企业服务，促进它们在空间上的协调聚集，快速提升本地制袜业的竞争力，这显然是一种市场经济行为而不是计划经济行为。

再比如说义乌的小商品批发市场，为什么可以发展成为“世界小商品之都”？除了义乌位于浙江这个小商品生产地，具有区位优势之外，很大程度上也是因为义乌政府对于产业发展的反应非常快，在很早就发现了义乌自发形成小商品市场的潜力，提出“兴商建市”的战略，政府出钱在火车站旁边做了一个有水泥板和木棚子摊位的市场，成为义乌的“第一代小商品市场”。政府的产业政策快速促进产业在空间上的聚集。聚集优势一旦形成，别的地方就很难与之竞争了。这种促进优势产业聚集的地方产业政策，从本质上是市场经济行为，因为它的成败最终还是由市场竞争来决定的——那些地方政府和本地企业能够配合良好的地区，就可以在激烈的市场竞争中取得胜利，击败那些政府资源和企业资源配置错位的地区，建立起优势产业集群。

中国政府在过去二三十年，引导产业发展的手段和方式是与时俱进的。市场主体在发育完善、不断创新，政府调控经济产业的方式方法也在不断改进完善。到今天，中国地方政府的产业政策，其主要性质已经转变成为政府为市场和企业家服务的一种手段。这个事实需要在讨论“吉林方案”前就认识清楚。

二、发展轻工业是培育市场主体的最佳路径

明确了对产业政策的认识以后，我们再来看，东北是否真的需要发展轻工业？

很明显，肯定有这个需要。东北经济缺乏活力，跟过度单调的产业体系有直接关系。主要表现为东北以国有企业为主的重工业发展缺乏活力，民营企业进入大型装备制造业等重工业体系难，民营经济发展程度不高。发展轻工业很重要的作用是促进相对公平的经济分配和就业，培育多元的社会结构、生活配套和文化生态。只有多元化的产业才能有多元化的文化和多元化的生活方式。纯粹的资源型重工业城市产业体系单一，所有人的生计都依附于少数的几家国有大企业，大部分民营企业小微企业其实也是围着那么几家大型企业找饭吃。企业的领导、部门采购就是这些小微企业的衣食父母。这种情况下，要想破除官僚主义作风，消除民间对“体制内”的热爱和对“关系”的迷信，是很难的。单一的重型化产业结构往往会让社会失去活力，崇尚创新和个人奋斗的年轻人也就不愿留在当地。

这里所讲的民营企业“进入难”并不是说在重工业方面国家有多高的准入门槛，在政策上对民营企业有歧视，而是重工业资本体量大、投资时间长、技术门槛高。比如一汽、沈阳机床等企业都是国家几十年的积累形成的。这些大型企业有的是苏联援建、有的甚至是解放前日本人就打下了基础，对资本投入和技术积累的要求都很高。改革开放以来我国民营资本发展了二三十年，体量已经很大了，但在技术积累方面仍然不足。东北目前民营经济实力较弱，想通过民营资本直接大规模投资重工业的方式，来实现经济振兴，在一段相当长的时间内是不可能的。技术和资金门槛相对较低的轻工业才是促进市场活力、培育民营资本的重要抓手。

资源型或重工业地区一般都有个老毛病，就是看不上轻工业。政府看不上，企业也不怎么看得上。重工业投资量特别高，对GDP拉动效应立竿见影，一个化工项目就是上百亿资金的投资，相比之下，轻工业项目要拉到一百亿的投资太费劲了，一般几百万几千万的轻工业投资就已经很厉害了。在经济形势不错的时候，资源型和重工业型的省市地区都有个通病，就是不愿意在培育轻工业上下功夫。

比如我国长三角地区最大的煤炭基地淮南市，曾经定过一个很夸张的招商引资门槛：单个项目投资额不能少于两亿。这明显是很离谱的政策：轻工业怎么可能一下子有这么大的投资？但对于淮南政府来讲，动辄一个重工业项目就要几十个亿，两个亿已经算是很少了。

资源型、重工业主导型的地方，经济条件好的时候忘乎所以，政府不会去想着发展轻工业。但是一旦遇到经济周期，原料型产业受经济冲击影响，经济指标下行、企业破产，这时候才想到搞点轻工业保证就业、不要出现社会矛盾，但往往为时已晚。轻工业的发展并非一蹴而就，沿海的那些轻工业专业集群当年也是五年十年一点点积累起来的。到了危机来临才开始扶持轻工业，这个时候政府开始做规划、发展轻工业，悔之晚矣。

淮南在长三角地区，紧靠南京，离中国市场化核心区域非常近，但市场的力量并没有促进当地轻工业的发展。实际上本地企业家不愿意搞轻工业——矿上好的时候搞点服务业，做个餐饮、卖点消费品，或者跟矿上拉关系倒卖点煤炭，自然赚钱，企业家靠山吃山，不愿参与激烈的普通制造业竞争。相反，倒是比淮南更偏远，但煤炭资源不那么丰富的阜阳，制造业反而发展的更好。

这种对资源形成依赖惰性的情况在全世界都很普遍。资源丰富的国家，产业结构一般都比较低端。比如俄罗斯、沙特、委内瑞拉等石油大国靠石油就很舒服，自然就忘记其他产业的发展。这在某种程度上来说是市场的缺陷，需要政府去矫正，培育其他产业。

在东北吉林地区重工业体系长期比重偏高的情况下，政府鼓励发展轻工业本身就是一种支持民营经济发展、支持民营经济在体制外找到新的发展道路的方法。

从计划经济向市场经济转轨，有两种基本模式。一种方法是改存量，比如直接把国有企业私有化。还有一种，就是做增量，在现有经济体系基本不变的情况下，开辟新的市场和领域，让民营企业去自然地生长——这第二种方法就是中国改革开放三十年的基本道路。

中国市场经济改革的成功经验并不是像苏联那样直接搞私有化，而是循序渐进的培育多元化的市场主体。刚开始是私人可以跑出租、卖茶叶蛋、生产日用品，慢慢积累起来，有钱之后再去投资高科技、重工业，做电子科技、装备制造，甚至进入银行金融业。民营资本是一步步积累着发展起来的，不是靠把国家资产白送给私营企业家堆出来的。中国改革开放的基本路径就是如此。

有很多人都没有意识到：发展轻工业本身就是培育市场机制、打破计划经济体制的最好办法，没有之一。在这个方面中国和俄罗斯走的是两条道路。俄罗斯认为培养市场机制，就是把国家控制的大型矿产资源、重工业、金融业、交通电信基础设施一夜之间廉价转卖，变成私有的。他们认为这样就可以建立起市场经济。这个过程中，市场主体并没有培育起来，而是利益集团内部有关系的人把能源、交通、通信、金融等国有资产瓜分，形成经济寡头。然后，寡头就可以掌控国民经济命脉，从能源金融这些领域中发财，同时把大量的资产转移到国外，而根本不会费时费力的到实体经济——主要是制造业和普通商品贸易——中去参与激烈的自由市场竞争。这种“市场化改革”过了不到六七年，寡头们就基本把俄罗斯的经济家底掏空了。到1998年，俄罗斯就彻底崩溃，卢布疯狂贬值、国内资本疯狂外逃。这个过程中，俄罗斯的民营中小企业家损失最为惨重。这些草根企业家当时还在摆地摊、做家具，从事最辛苦的实业资本原始积累。如果有稳定的、公平的市场秩序，他们有可能就跟中国改革开放以后的民营企业家一样，从摆地摊到开手工作坊、建工厂、搞投资，一步一步成为成熟的市场主体。但是俄罗斯混乱的错误的改革路径毁掉了这样的市场经济发展道路。

那些打着“市场经济”旗号反对吉林方案的经济学家们似乎忘记了：发展轻工业，正是最有利于民营资本成长的路径。轻工业投资门槛、技术门槛都比较低，招商引资、本土培育都是最方便的。扶持民营经济，绝不应该是把国有资本私有化。而是让民营企业家们在国有经济体制之外，去自己开辟一块新天地。我们这个国家和社会都不欠民营企业家的钱，没道理白送给他们任何东西。他们必须从草根开始一点一滴的成长，在残酷的、开放的市场竞争中优胜劣汰，才有资格成为掌握巨大资本的市场经济主体。

发展民营经济、完善市场机制，最好的办法就是开辟增量。政府鼓励发展轻工业，不仅与打破计划经济体制不矛盾，而且是人类历史上曾经出现过的从苏联式的计划经济体制向市场经济转型的最有效的最好的方式。可以说，发展轻工业本身就是在发展民营经济——这里讲的是真正的民营经济而非披着民营经济外衣的权贵资本主义经济。

三、熨平经济周期的必然选择

资源型、重工业地区发展轻工业还有一个原因，就是要对冲经济周期。资源型产业和重工业的经济周期有一定的相似性，钢铁、煤炭、重型机械的周期性同步，某方面的需求受到冲击，所有产业就一块儿萎缩。经济周期对这些地区经济的冲击就会比产业结构健全的地区更严重些。

而且，经济周期的冲击并不完全是暂时性的。比如有些人长期失业，其劳动技能就会变得生疏，或者到外地去寻找就业机会，这就会对地区经济发展潜力造成长久的破坏。哪怕下一次经济复苏了，当地经济也很难再发展起来。也就是说，过于激烈的经济周期危机可能会给经济体造成永久伤害——这就像一个人膝盖受伤，治好之后也不可能像没受伤那样功能完好。

比如东北人口外流的问题，在矿产资源和资源粗加工产品价格高涨的时期，经济繁荣、人人都有就业，而一旦遇到经济周期的冲击，就出现大规模的失业。这些失业人口在本地没有其他产业可以就业，就会前往南方沿海地区寻找工作，他们在沿海地区长期工作定居以后，即使矿产价格再度上涨，这些人中的很大部分可能也不会再返回东北就业创业了。

政府调节市场的一项工作就是要尽可能熨平经济冲击，减少经济周期给经济社会带来的冲击，这是政府的基本职能。减少经济周期的冲击，对于拥有数千万人口的吉林这样的大型经济体来讲，非常重要的就是要建立完善的产业体系，培育反周期的产业。这些产业在繁荣的时候未必带来最高利润，但在经济萧条、经济周期向下的时候，能够创造就业、保证社会稳定、经济增长相对平衡。

完善的经济结构对于一个县来讲可能还不是必需的，但对于一个省来讲一定是必备的。在这里，轻工业具有重工业不可替代的作用。有些城市可以在经济好的时候围绕重工业做服务，能够解决一些就业，但这些都是与重工业捆绑的，不具有反周期的作用，经济周期下行的时候这些外围衍生产业会死的比重工业还惨。

因此，东北地区发展轻工业非常必要。不仅是为了提高GDP、振兴东北，从社会经济稳定发展、民生幸福的角度来看都非常必要。要培育市场机制、恢复市场活力，发展轻工业更是必不可少。

林毅夫团队的“吉林方案”不能解决东北的所有问题，我们也不能期待一篇经济结构转型升级的研究报告能够解决东北的所有问题。但很显然，这个方案是解决东北问题必不可少的一环。目前东北的问题远远不止一个轻工业的问题，但这些事情跟林毅夫团队的“吉林方案”没有矛盾。

通过对“吉林方案”的讨论，我们希望进一步澄清很多人脑子里面对于产业政策的误解：中国产业政策的内涵早就超越了上个世纪我们刚开始学习日本韩国时的产业政策范畴。有一些专家一提产业政策就说中国是学的日本，而日本的产业政策已经落后了，所以中国也应该放弃产业政策。这样的逻辑是不能成立的。在中国改革开放的过程中，政府不断学习如何在市场经济中发挥自己的作用，跟市场经济融合、为市场服务。产业政策的方式方法手段早就多元化，其深度广度和创新力度早已今非昔比，大大超越了日本产业政策。

另外，通过这样的讨论，我们还希望能够说清楚资源型重工业城市发展存在的普遍性问题。其中最重要的一点是产业结构的单一性可能导致很多问题，包括受经济周期冲击严重，可能引发社会不稳定，导致社会不多元化、难以留住年轻人等。产业结构的单一性在东北地区表现得比较突出，但实际上这也是中国所有资源型重工业城市都要充分重视的问题。地方政府也应该趁此机会反省，看看自己是不是在经济高速发展过程中头脑发热、看不起轻工业，定一些不切实际的目标，然后在经济冲击时手忙脚乱。俗话说，小病不想治、大病治不好，眼高手低，平时不烧香、临时抱佛脚，就是普遍存在于资源型重工业城市地方政府中的问题。“吉林方案”不仅可以为吉林省的发展转型提供借鉴，也值得中国大部分资源型、重工业城市参考。

                                 
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中国奇迹之关键，在于创造出有效的动员和分配储蓄机制                 
【研究员】：
如果说中国的经济奇迹得益于人口红利、工业化和城市化同时展开且相辅相成的话，那么，这些因素的“风云际会”，则显然启动于储蓄率和投资率的稳步提高。就此而论，中国奇迹之关键，就在于创造出有效的动员和分配储蓄的体制机制。从机制上说，上述诸因素风云际会，并共同为中国的经济增长贡献正能量，以储蓄率的提高为必要条件和基础；而储蓄率的提高，则归因于我国金融体系在改革之初的爆炸式扩张，归因于我们形成了对居民、企业和各级政府的正向激励机制；而金融体系的扩张和正向激励机制的形成，显然是中国式渐进改革智慧的结晶。

                                 

剩余劳动力由农业向工业（工业化）、由农村向城市（城市化）、由国有向非国有（市场化）持续转移，是我国经济能够保持长期高速增长的关键，而高储蓄率和高投资率长期并存、互相支撑，既是劳动力得以持续转移的前提条件，也是这种发展模式的必然结果，同时也构成这种发展模式得以维持的基础。本文系中国社会科学院原副院长李扬教授在两年前应人民出版社之约而作，收录在《中国经济为什么行》（人民出版社2015），此次发表，作者做了修改，整理如下：

自1978年以来30余年中国的经济发展，展现出一系列令世人瞩目的鲜明特色，其中最显著者，当推高储蓄、高投资、高增长同时出现且内洽地持续数十年。另外，中国经济的成长还长期伴随着国际收支中经常项目和资本与金融项目的“双顺差”，这与发展经济学的传统范式也不尽吻合。这些现象是如此之独特，以至于国际社会将之称为“中国之谜”。

本文将从剩余劳动力转移入手，分析这种发展道路赖以产生并获成功的关键环节以及支撑它们的体制机制，以期揭开中国之谜背后的理论逻辑。我们认为，剩余劳动力由农业向工业（工业化）、由农村向城市（城市化）、由国有向非国有（市场化）持续转移，是我国经济能够保持长期高速增长的关键，而高储蓄率和高投资率长期并存、互相支撑，既是劳动力得以持续转移的前提条件，也是这种发展模式的必然结果，同时也构成这种发展模式得以维持的基础。

中国发展道路的实践经验及其揭示的理论逻辑具有全球意义，因为它在一个曾以“一穷二白、人口众多”为基本国情的发展中大国里，有效地冲破了长期困扰广大发展中国家经济起飞的致命瓶颈——发展资金短缺问题。

发展经济学中有一个著名的“双缺口”理论，其要点是：发展中国家所以落后，是因为那里普遍存在两个制约其发展的资金瓶颈——在内，存在着储蓄缺口，即国内储蓄不足；对外，存在外汇缺口，即难以吸引国外投资。由于存在严峻的资金约束，发展中国家雄心勃勃的投资计划便不得落实，为其庞大且贫困的人口提供就业机会的任务便容易落空，增长愿景便也容易落空。因此，破解双缺口困局，是发展中国家摆脱贫穷落后，最终实现现代化的关键。

几十年来，双缺口理论屡试不爽。本轮危机开始，世界似乎看到了摆脱双缺口魔咒的前景。在危机的头几年里，当美国等发达经济体每况日下、不断为其“量宽”加码时，广大发展中国家的经济却不受影响，独自走出了一波靓丽的增长行情，以至于有“双速脱轨”的惊呼。然而，当美国开始“量宽退出”，大量资本重又向美国回流之时，人们无可奈何地看到，上世纪70～80年代发生在拉美国家，以及90年代发生在韩国、泰国等东南亚国家的老故事立刻重演，广大发展中国家相继陷入经济减速、通胀压力增大、股市暴跌、国际收支恶化、资本外流和本币汇率在剧烈波动中急剧贬值的困境中。这波“过山车”周期令人沮丧地提醒我们：大部分发展中国家的国内结构性扭曲并未改善，双缺口困境依然故我。这种状况更充分说明：在全球化深度发展且美国依然发挥主导作用的国际环境中，没有国家可以独善其身。

正是在这种背景下，环顾危机后的世界，人们更深刻地认识到中国发展道路的价值：自1994年开始，中国便依靠自己的力量基本摆脱了“双缺口”的束缚；依凭丰裕的国内储蓄，中国经济方可不受美国为首的发达经济体国内政策的外溢性冲击，“任凭风浪起，稳坐钓鱼台”。

这是一个具有世界意义的奇迹。因此，探讨中国发展道路的重要任务之一，就是总结、概括导致这个奇迹发生的关键环节，以及与之相应的体制机制变化。

1、理解储蓄/投资在经济运行中的关键地位

现代社会再生产的基本特征是扩大再生产，而进行规模不断扩大的再生产需要有新的资本不断形成。因此，投资，并基于它形成新的资本，便是一国经济增长和经济发展的核心任务之一。

从宏观经济的运行机制上看，资本形成的现实过程包括两个环节。第一个环节是资本聚集过程，即储蓄过程；第二个环节是储蓄的使用过程，即投资过程。宏观经济平衡的核心便是保持储蓄和投资平衡。在这里，储蓄是一个实物经济概念，指的是国民收入中未消费部分。在居民，储蓄指的是居民可支配收入中减去消费后的剩余；在企业，储蓄是指其税后利润中扣除向其所有者分配利润后的余额；在政府，储蓄指的是政府部门的财政收入中扣除用于国防、教育、行政、社会救济等经常项目支出后的剩余部分。政府储蓄的来源主要有税收、规费收入和债务收入等。

在刻画国民经济运行的宏观经济理论中，储蓄恒等于投资。但是，这种储蓄和投资的“相等”，只是一种“事后”的定义性关系。换言之，所谓“事后”，是就结果而言的。保持恒等的关键要素是“库存”在经济学体系中的特殊性：在国民收入的供给端，企业新产出的库存被归为储蓄；而在国民收入的需求（亦即使用）端，它同时又被定义为存货投资。可以说，正是存货在国民统计中的这种双重存在，使得“储蓄”当然地等于“投资”。当然，也正是因为库存在供求关系中的这种双重存在，库存便成为宏观经济学特别是经济周期研究的核心问题之一。

既然有“事后”，就存在着“事前”。在经济分析中，“事前”指的是各经济主体依循自己的决策函数、根据所处的客观环境自主决定的经济活动。也就是说，“事前”是就起点而言的。毫无疑问，从全社会来看，事前的储蓄和事前的投资总是不相等的，于是就可能有储蓄不足或投资不足的现象出现。当储蓄不足时，经济（在事后）便存在通货膨胀压力；而当投资不足时，则可能（在事后）导致存货增加，从而产生通货紧缩压力。这样，宏观经济调控的核心任务，就是力促储蓄和投资在事前相等；当不相等的情况出现时，则要设法通过各种政策手段来对两端及其相互关系进行调整。

在市场经济中，由于人们大都只存在于社会分工和交换体系的一个环节上，储蓄主体和投资主体相分离便成为常态。通常的格局是：居民部门作为消费主体，其储蓄大大高于该部门的投资，因而它是全社会中最大的资金盈余部门；企业部门作为投资主体，其储蓄经常不足以支持该部门的投资，因而它是全社会中最大的资金短绌部门；政府部门的储蓄和投资动态无一定之规，但在很多情况下，政府的储蓄不足以支持政府的投资，因此，政府部门通常也是资金的短绌部门。

既然在国民经济中储蓄者和投资者经常由不同主体担任，各主体资金余缺状况迥异，于是，便有储蓄向投资转化的必要性，相应便有了储蓄向投资转化的机制问题。

储蓄向投资转化，即可通过财政的媒介，也可通过金融的媒介。前者指的是政府通过课税、收费等手段将一部分民间储蓄集中起来，最终以预算支出的方式由政府完成投资；后者则指的是储蓄者通过购买存款凭证、外汇、股票、债券、理财产品等金融产品的方式将其储蓄（通过金融中介）转移到投资者手中，由后者完成投资。

如同所有发展中国家一样，改革开放前的中国曾经是储蓄短绌的国度。1958年的“大跃进”和1977年的“洋跃进”所以给国民经济造成灾难性破坏，就是因为“跃进”所需的国内投资远远超出了国内储蓄可以支撑的水平。陈云同志在1981年国务会议上总结建国以来我国经济建设经验教训时，曾将我国经济工作的总方针概括为“一要吃饭，二要建设”。他用这朴素的语言，阐明了国民经济运行中几类关键因素的相互关系。在这里，吃饭当属第一要义；饱暖之余，才有储蓄；有了储蓄，投资（建设）才有无通货膨胀的资金来源支撑。

因此，有效地动员储蓄，籍以支撑高水平的投资，启动工业化和城市化进程，确保日益增长的适龄人口就业，就成为改革开放的头号任务。质言之，如果说中国的经济奇迹得益于人口红利、工业化和城市化同时展开且相辅相成的话，那么，这些因素的“风云际会”，则显然启动于储蓄率和投资率的稳步提高。就此而论，中国奇迹之关键，就在于创造出有效的动员和分配储蓄的体制机制。

2、改革激发储蓄意愿

动员储蓄的第一要义，就是激发微观经济主体从事储蓄的意愿。这一目标，在十四届三中全会之前，主要通过推进渐进式分权改革和大力发展金融体系实现；1993年之后，则全面蕴含在建设和完善社会主义市场经济制度的过程之中。

中华人民共和国前近三十年的经济和金融业是在传统计划经济体制下运行的，后三十余年来的中国经济、金融改革，则是一个由计划经济体制向社会主义市场经济体制、由封闭经济到开放经济过渡的历程。在中国，这一历程最初采取了渐进的分权改革模式。

市场经济与计划经济的不同之处就在于，后者由中央计划者统一决定资源的调配，而前者则是由众多分散的经济当事人根据市场价格信号作出决策，这些决策的集合引导着资源的配置。因此，计划经济向市场经济过渡的本质，就是在资源配置的决策过程中由“集权”走向“分权”。

这种资源配置权力的分散化（“分权”），包含两部分内容：第一，政府向企业和居民户分权，从高度集中统一的计划经济转向大众创业、企业主导的市场经济。这是一种“经济性分权”，它代表了从高度集中统一的计划经济转向分散的市场经济的改革，旨在赋予广大微观经济主体明确的产权，激发其储蓄、投资和生产的积极性；第二，中央政府向地方政府分权，这是一种各级政府间的“行政性分权”，它包括中央和地方之间对事权和支出责任的重新配置，旨在大规模激发各级地方政府发展经济的积极性。与前苏联和东欧国家不同，中国的经济性分权和行政性分权改革采取的都是渐进、而非“大爆炸”的步调。这不仅表现在对改革目标的认识是逐步深化的，而且还表现在改革的措施也是分步安排，并尽可能沿着帕累托效率改善的路径来实施的。

现在已经可以确认，与前苏联和东欧国家当时普遍存在的希望从计划经济一步“跳跃”到市场经济的幼稚想法相比，渐进式的分权改革无疑是务实、稳健和成功的。分权的过程向微观经济当事人赋予了产权，为其开展经济活动创造了激励相容的框架，从而刺激了储蓄投资的动力，使之焕发了经济的活力；而渐进的方法则让包括决策者在内的所有经济当事人都能够有一个对新事物不断探索、试错、总结和逐步熟悉的过程，而新机制也就在这种渐进的过程中建立和完善起来。

回顾过去三十余年来的经济和金融体制改革，我们发现，1994年是一个重要的分水岭。这一方面指的是，1993年11月十四届三中全会作出的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，终于确定了建设社会主义市场经济体制的明确目标，因而此后的改革举措与此前存在着巨大差异；另一方面则是因为，宏观经济运行中最具基础性的一对关系——储蓄和投资的关系——在此前后存在着方向性的区别。

建立社会主义市场经济目标明确之后，“计划”和“市场”的无谓争议基本结束。在改革的重点上，1994年之前重点讲“放权让利”而不注重改变产权制度，只关注“给好处”而不强调建立微观经济当事人激励约束机制的简单做法也得到纠正，企业改革开始强调明晰产权、完善治理结构、建立现代企业制度，财政体制也开始了影响极其深远的“分税制”改革。从那时开始，不仅企业逐渐成为自我决策的市场主体，而且，通过“分税制”的财政体制改革，地方政府也获得了很大的经济管理权力——后来被国内外学者称做中国经济发展又一“密钥”的地方政府发展经济的主动性以及在此基础上展开的政府间竞争，自此拉开了序幕。

改革的不断深入，无疑从制度层面推动了我国储蓄率和投资率的上升。

首先，市场化改革的一个直接结果，就是投资主体从以国有经济单位为主向多元化主体转变。投资主体的转变，意味着市场经济机制逐步发挥作用。这不仅极大地刺激了投资的上升，提高了投资的效率，而且也大大激发了广大微观经济主体的储蓄积极性。因而可以说，企业的“企业化”和投资主体的多元化，是支撑我国高储蓄和高投资，进而支撑我国工业化和城市化的基本制度因素之一。

进一步看，市场化改革的深入，使得就业人口在传统计划经济体制下享受的各种福利待遇逐步减少乃至消失。在需求侧，这些改革使得需求向市场转移，必然要求居民预先增加储蓄，以便储备支付能力。此外，与计划经济体制下就业和福利、养老一体化的体制相比，市场化改革可能还会造成劳动人口对未来预期不确定性上升，因而会额外地增加居民的预防性储蓄。在供给侧，供给主体的转变和市场机制对计划机制的逐步取代，极大地刺激了全社会的投资。制造业投资激增自不待言，住宅、养老、医疗、教育等长期被屏蔽在政府投资清单之外的广大“民生”领域，也开始吸引越来越大的投资，进而，当经济基础设施和社会基础设施进入我们的视野之后，中国的投资更是进入了长期高增长时期。

3、金融“大爆炸”

与经济体制改革中资源配置的权力由政府计划转向市场主导的取向一致，自改革开放开始，“大一统”于中国人民银行一家的金融体系便被渐次分拆为包括中央银行、商业银行、非银行金融机构在内的日益复杂的金融组织体系，同时，一大批与市场经济相适应的其他金融机构如信用社、财务公司等和包括资本市场、货币市场和基金市场在内的各种金融市场也如雨后春笋般出现在中国的大地上；金融资源的配置越来越多地由各种类型的金融机构、金融市场和非金融部门的分散决策共同决定。

这个被国内外研究者称作解除“金融抑制”的改革进程，首先触及的是资金的价格，长期被扭曲地压抑在低位上的利率水平随金融改革的深入而逐步提高，并成为刺激中国储蓄率上升的重要因素。不过，与一般教科书的简单结论不同，影响中国居民储蓄行为的因素十分广泛，其中至少包括：国民收入分配格局向居民倾斜；随着中国经济货币化程度不断加深，中国居民的货币化收入水平快速上升；制度变迁迅速与不确定性的增强，引致广大居民预防性储蓄意愿增强；中国一直采取抑制消费信贷的政策，导致居民负债率极低等等。

然而，中国储蓄率不断提高的主要动力，无疑归因于金融体系的迅速发展：金融机构、金融市场、金融产品和金融服务的不断丰富，为广大微观经济主体提供了日益宽广的储蓄渠道。

1978年，中国只有中国人民银行一家金融机构。该行独揽了中央银行与商业银行的全部职能，同时，它还是政府的一个部级行政机关。

1978～1984年，与经济主体的多样化和经济运行的市场化进程相适应，中国的金融体制也开始了多样化的进程。此间最令人注目的事件，是中国人民保险公司、中国人民建设银行（后改名为中国建设银行）和中国农业银行相继恢复和建立。

随着金融管制的松动，各种非银行金融机构和信用社也开始发展起来。1979年10月，中国第一家信托投资公司——中国国际信托投资公司成立。1980年，为了满足迅速发展的城市集体和个体企业的资金需求，第一家城市信用社在河北省挂牌营业，并很快在全国引发了组建城市信用社的高潮。同时，与乡镇企业的迅速发展相对应，从1953年便已存在中国农村之中的农村信用社的数目也迅速增长。1981年4月，中国东方租赁有限公司成立，标志着融资租赁业也开始进入中国的金融体系。

1985年，随着中国人民银行开始独立行使中央银行职能，一个新的承接被分离出来的商业银行功能的国有银行——中国工商银行——宣告成立。这样，在中国的银行体系中发挥主导作用的国有商业银行体系形成了基本框架。

以中央银行制度的建立为契机，中国进一步启动了大规模的金融机构创新热潮。

在商业银行方面，1986年，中国第一家以股份制形式组织起来的商业银行——交通银行重新开业。1987年，第一家由企业集团发起设立的银行——中信实业银行宣告成立。继之，第一家以地方金融机构和企业共同出资的区域性商业银行——深圳发展银行也开始营业。其后，又有民生银行、海南发展银行等十余家股份制商业银行以及北京、深圳和上海等数十家城市商业银行成为中国商业银行体系中的新成员。

随着城市非国有经济的发展，城市信用社在中国的城市中迅速普及，在最繁盛时期，总数曾达3000余家。农村信用社适应着乡镇企业的发展也飞速扩张，最繁荣之时，总数曾高达4万多家。

非银行金融机构也迅速成长。信托投资公司如雨后春笋般出现。以企业集团为依托的财务公司从1987年开始出现，并很快就达到数十家的规模。投资基金也随着证券市场的发展破土而出。1991年以后，随着股票市场的兴起，证券公司在全国迅速发展，最多时曾多达近200家。

以上述发展为基础，从1994年开始，根据政策性业务和商业性业务相分离，以及银行业、信托业和证券业分业经营和分业管理的原则，货币当局又对中国的金融机构体系进行了大规模的改组。长期被包含在国有商业银行之中的政策性贷款业务被分离出来，交给了新成立的国家开发银行、进出口银行和农村发展银行等三家政策性银行；同时，国有银行也按照商业银行的方向开始了又一轮“商业化”改革。

货币市场和资本市场等长期被人们讳言的金融市场也从上世纪80年代初登堂入室。1981年开始，在中国经济最发达的江苏和浙江地区，就出现了一些“地下”的以调节资金余缺为目的的资金拆借活动。1986年1月，拆借市场正式被纳入中国的金融体系。1982年，人民银行倡导推行“三票一卡”（即汇票、本票、支票和信用证），可谓中国票据市场的发端。1982年，中国恢复国债发行，资本市场发展开始发动。1991年，在已有相当程度发展的国债市场基础上，国债回购业务开始试点。更应当大书特书的重大事件发生在上世纪90年代初，在此前全国企业股份制试点的基础上，上海和深圳两地的证券交易所分别于1990年底开业，标志着股票市场正式成为中国社会主义市场经济体系的有机组成部分。

概言之，1978～1994短短的15年中，中国的金融机构从人民银行一家独享天下，“爆炸式”地分蘖成为包括中央银行、（全国性和区域性）商业银行、保险公司、财务公司、城乡信用社、非银行金融机构（证券、信托、租赁、基金等）、政策性银行等在内的门类齐全的现代金融机构体系，股票市场、货币市场、债券市场等等直接融资方式也逐渐成为人们熟悉的投资场所。正是这种空前绝后的爆炸式发展，为中国储蓄率的提高奠定了可靠的体制和机制基础。

统计显示，从1994年始，我国储蓄率和投资率便双双走上稳步提升的道路。

1978年之前，如同发展经济学的经典论断所述，中国的固定资产投资和经济增长始终受到“储蓄缺口”（储蓄率低于投资率）的约束。在开始改革的1978年到改革进入建设社会主义市场经济体制新阶段的1993年的16个年份中，中国储蓄率高于投资率和储蓄率低于投资率的情况分别各有8个年份。

1994年之后，情况出现了根本变化。储蓄率高于投资率，成为中国经济的常态。这种状况表现在国内，就是银行存款的长期高速增长；表现在对外经济关系上，则是经常项目的长期、持续顺差，以及由此导致的外汇储备高速增长。

1978年，我国储蓄率仅为37.9%，1994年便上升到42.6%，并超过了当年的投资率（41.25%）。自那以后，我国储蓄率一路攀升，2008年便上升到51%左右，2013年则保持在50%左右，2016年虽略有回落，但仍保持在47%左右。与之对应，我国的投资率（资本形成）也稳步提高：从1978年的38.22%上升到1994年的41.25%，2008年达到44%，2013年进一步上升至49%左右，只是近两年来，在诸多国内外因素共同作用下，我国的投资率才缓步下降，但仍然稳居世界前列。平均而言，30多年来我国的储蓄率和投资率分别达到39%和38%左右，远高于同期其他发展中国家和历史上高速增长时期的发达国家。正是如此之高、持续如此之久、且相互支撑的储蓄率和投资率，为我国30余年GDP年均增长近10%的奇迹奠定了牢固的经济基础。

4、人口：从“负担”到“红利”

在短期内，投资率和储蓄率主要是资本利润率和利率的函数；而在长期内，投资率和储蓄率的高低则主要决定于人口结构。

高投资率和高储蓄率长期并存，导致“人口红利”出现。人口红利产生于人口的年龄结构变化：在一波“婴儿潮”之后的数十年里，通常发生的现象是，经济中适龄劳动人口比重增加，而儿童人口比重（少儿抚养比）和老年人口比重（老年抚养比）则相对下降。在人口发生这种结构变化的过程中，如果适龄劳动人口能够同时获得就业，则总人口的劳动参与率上升。参与率上升至少从两个方面推动了储蓄率的上升：第一，工作人口比重的上升导致全部人口的总收入增加，这必然会提高储蓄水平；第二，年青工作人口的相对增加，将会导致总人口的消费倾向下降、储蓄倾向上升，进而产生额外的储蓄率提高效应。进一步看，在高储蓄率背景下，如果投资率也能够相应提高，则经济将维持一个较高的增长速度。这种由人口结构变化引致高储蓄率、高投资率和高经济增长率同时并行并内洽地相互支撑现象，就是“人口红利”。不过，需要特别明确指出的是，人口结构变化只是产生人口红利的必要条件之一，其充分条件则是持续不断地大规模提供就业机会，后者显然只能产生自大规模的工业化和城市化过程中。

研究显示，人口红利是一种普遍发挥作用的经济现象，只不过，在不同的国家和地区，人口红利发生的时间有先有后，而且，其对经济发展的影响程度也有深浅之别。

1949年以来，中国的人口增长显著地经历了两波婴儿潮。一波是在上个世纪60年代，人口自然增长率维持在20～30‰左右的水平；另一波是在改革开放后的80年代，人口自然增长率维持在15‰左右的水平。通过简单的推算便可知：60年代婴儿潮期间出生的人口目前大约在45到55岁之间，这个年龄段的人口不仅是改革开放后劳动大军的主要组成部分，而且，随着其工作的逐渐稳定和子女长大成人，收入的相对增长和消费的相对下降，将导致这些人口成为主要的储蓄者。同样，80年代婴儿潮期间出生的人口目前也已成为主要的生产者和储蓄者。毫无疑问，两波婴儿潮、尤其是60年代的婴儿潮，有力推动了中国人口结构的变化，并对此间的经济增长产生了巨大影响。

同其他国家一样，人口年龄结构的变化在我国也产生了高储蓄率、高投资率和高经济增长率同时并行的“人口红利”现象。在适龄劳动人口比重增加的同时，我国适龄劳动人口的就业率一直维持在98%左右的水平，这导致总人口的劳动参与率随着人口年龄结构的变化而递增。在改革开放之初的1979年，我国的总人口参与率只有42%，到2004年，总人口参与率已经达到近58%，2010年更高达74.2%，自那以后，中国人口参与率开始下降，2014年降至67.0%——虽然已经较前有所下降，但仍显著高于中等收入国家同期的63.6%和我国台湾地区的60.4%。从趋势上看，总人口参与率与储蓄率、投资率的变化是高度一致的。

近年来，随着中国经济进入以中高速增长为基本特征的新常态，人口红利成为朝野热议的主题之一。多数人说的意思是，过去几十年中国的经济增长，靠的是收获了几种红利，其中，人口红利最为显著也最持久。但如今，大约从2009年开始，人口红利将逝，我们急切需要为未来中国的经济增长规划新的支撑。

这一思路正常而且合理。然而，我们特别想指出的是，如果把将逝的人口红利仅仅视为人口问题，因而对未来的规划主要围绕人口而展开，那可能是一个误区。

仅仅提请大家注意一个事实就够了：如今人人扼腕的作为人口红利产生之必要条件的总人口增长和人口参与率上升，在改革开放之前以及改革开放之后的一段时期中，却是人人必欲除之的负担。那时，论及人口，从国内到国外，从理论到政策，众口一词地都认为它是中国发展的“癌症”、“死荷重”。因为有了过多的人口，而且人口结构高度年青化，中国自己解决不了自己的就业问题和吃饭问题，所以需要控制人口，终至产生了如今备受争议的“计划生育”政策。

若深入讨论，关于这个问题，改革开放之前还有著名的马寅初之辨值得记取。时任北京大学校长的马寅初教授坚称人是“口”。鉴于地少、粮少、人多的现实，他主张要计划生育，控制人口。反对者坚称人是“手”，“众人拾柴火焰高”，所以不必介意人口增长。在当时及其后的一段时期中，马寅初显然是对的。反对者们虽然仍在口头上坚称马寅初的“马”是马尔萨斯的“马”而非马克思的“马”从而给予批判，但在实践上也不得不在文革后期将2千万“知青”乃至一些城市青年下放至农村，以缓解城市的就业困境。

然而，不得不承认的是，改革开放以来，我们又显然是在“人口红利”的概念下，享受着传统体制留给我们的众多年青人口。

同样一个人口，它可以是谈之色变的负担，也可以是一个令人难以忘怀的红利，个中分野，显然需要联系其他社会经济条件及其变化方能说得清楚。通过改革，创造出将人口从负担转化为红利的一系列社会经济条件，正是中国经济奇迹的真正沃土。

5、工业化和城市化的作用

从各国的经验看，人口年龄结构的变化只是高储蓄率、高投资率和高经济增长率同时并存的必要前提条件之一。形成“三高”的另一个前提是适龄劳动人口能够就业、尤其是在经济增加值较高的非农产业中就业。在这里，将人口引导到非农产业就业是一个至关重要的因素，因为，非农产业的劳动生产率较高，所以，大量农业人口进入非农产业就业，将导致就业人口的收入显著上升并带动总人口的收入上升，进而引发一个经济增长和劳动生产率提高相互促进的良性循环。同时，劳动力从农业向非农产业转移，由于减少了农业就业人口，从而亦会产生提高农业就业人员收入水平的效果。于是，全部人口的收入上升必将带来储蓄增加的效应，而储蓄的增加又为投资的增加提供了条件，从而形成一个非农产业就业增加、收入上升、储蓄上升、投资上升、非农产业就业进一步上升的良性循环。

非农产业就业率的上升，首先同工业化进程密切相关。如果说人口结构的变化是人口红利产生的基础，那么，工业化则是人口红利产生的必要条件。这意味着，人口红利的产生还有赖于工业化进程的推进。

最近，国际计量史学界披露了一项最新研究成果，认为，就经济社会发展而言，工业化是3000余年来人类历史上最重大的事件。其他事件虽很有趣，但不重要。因此，人类历史只有工业革命之前的世界和工业革命之后的世界之分。因为，从大的方面看，世界人均GDP在1800年前的两三千年里基本没有变化，只在工业革命之后才逐渐上升。微观方面，工业革命之后人类的生活方式、社会结构、政治形态以及文化内涵都有本质性的大变革。在工业化之前，包括中国在内的所有国家，经济增长都服从马尔萨斯定律。即，在生产率不变的情况下，自然灾害或战争导致人口死亡，继而人均收入增加，为下一轮生育率上升、人口增长提供条件；可是，人口增长后，人均土地和人均收入又会减少，生存挑战越来越大，进而导致战争或瘟疫发生，并使接下来的人口又减少，如此循环不已。工业化打破了这个循环，因为工业化使得人类可以进行“迂回生产”。因为有了迂回生产，大量的科学技术就能对象化，财富才可能不断积累。所有这一切，都导致生产率不断提高。

接下来的问题是，工业化如此重要，它发生的条件是什么，为什么它首先发生在英国？西方经济学家的结论是，因为那里的封建社会向资本主义社会的转换，是通过非暴力的“光荣革命”实现的，继而实行了宪政，在意识形态上，则归功于启蒙运动，等等。

这是一个极有趣味、充满挑战、而且具有世界性影响的论题。按国际标准，中国的传统工业化已基本完成，但我们显然走的是与英国和其他西方国家不同的道路。我们用暴力革命推翻了半封建半殖民地的旧中国。我们在中国共产党领导下，从旧民主主义革命、新民主主义革命、到社会主义革命和社会主义建设，一步步走上了建设社会主义市场经济的道路。我们实行的是在中国共产党领导下的法治，这与西方的宪政存在重大区别。在推进工业化的早期，我们的政府发挥了主导性作用，改革开放以来，我们既有类似发展私有经济、推广“承包制”等的体制变化，也有维持集体所有，通过乡镇企业的成长壮大而取得重大进展，等等。归纳而言，政府的积极作为、人民的自主创造、多元的产权结构、集体组织的转型等等，构成中国工业化的主要动力。

中国工业化的模式及其效果在改革开放前后显然存在极大的差异。在改革开放前，计划经济体制和不顾客观经济规律的重工业化冲动抑制了中国的正常工业化进程；改革开放后，随着市场经济体制逐步建立，工业化进程开始遵循经济的客观规律而顺利展开。

就改革开放后的工业化进程及其效果而言，一个有意义的指标就是非农就业人口占全部就业人口比重逐渐上升。以非农就业人口的变化为线索，我们可以将1978年后我国的工业化进程划分为四个阶段。1978～1990年为第一阶段。这个阶段的工业化是在农村经济体制改革的推动下展开的，得到发展的主要产业是轻工业。1991～2000年为第二个阶段。国有经济体制改革和对外开放构成此间工业化的主要推动力，获得快速发展的主要产业是出口导向的加工业和一般制造业。2001～2012年为第三个阶段。在这个阶段，我国各项改革开放政策都得到进一步深化，在产业发展上，则呈现出显著的重工业化趋向。2012年以来为第四个阶段。迅速的全球化、服务业高速发展并导致第三产业占比超过第二产业占比，是这一阶段的突出特色。这意味着，不仅我国非农就业占比仍在提高，就是在非农就业内部，其优化过程已经展开。

说到运行机制，高储蓄率和高投资率既是工业化得以进行之因，也是工业化顺利展开之果；因果循环，生生不息，便有了中国长期的高增长。然而，我们也可以在上个世纪70年代的拉丁美洲那里找到两者不一致而没有产生人口红利的例证。那时，拉丁美洲也曾出现有利于经济增长的人口结构变化，但是，由于拉美各国采取了错误的工业化发展模式，致使那里没有像后来的东亚那样普遍出现“三高”，从而丧失了加速经济发展的机遇。

进一步讨论，非农就业比率的上升，不仅反映了经济的工业化进程，也清晰地记载了城市化的步调。事实上，工业化和城市化是同一件事物的两个不可分割的过程。从人口区域分布的角度看，城市区别于农村的一个显著特征，就是人口相对集中。而人口之所以能够集中起来形成城市，其基本的推动因素就是人与人之间形成了广泛的分工和交换网络。与工业革命之前的封建城市和贸易城市相比，工业化从两个方面极大地推动了市场规模乃至城市的发展：第一，工业化使得具有规模经济优势的工厂得以产生；第二，工业化使得工厂和工厂之间、产业和产业之间产生了相互促进的聚集效应。反过来，通过劳动力市场、中间品市场和消费品市场规模的集聚和扩大，城市化也极大地促进了工业化的发展。

伴随工业化的进程，改革开放后中国的城市化水平也迅速提高。1978年，我国城镇人口占总人口之比仅为17.9%，1993年城镇人口占比上升到27.99%，15年上升了约10个百分点。1994年以后，随着社会主义市场经济建设的全面展开，城镇化进入快车道，城镇人口占比由1994年的28.5%跃升到2014年的54.77%，20年上升了约26个百分点。

城市人口和就业人口的增加，同样推动了储蓄率和投资率的上升。首先，由于城镇就业集中在人均收入较高的第二和第三产业，就业的增加和收入的提高，必然导致储蓄率上升。其次，城市化也意味着基础设施建设、房地产投资的大幅度增加。其三，城市化过程不仅直接推动了储蓄率和投资率的上升，而且，通过城镇居民的消费结构升级，还导致了投资的增加。虽然由于存在收入分配不公等现象，我国依然存在贫困问题，但是，对于越来越多的城镇居民来说，住房、汽车、休闲、旅游等正在成为新的消费热点。尤其值得指出的是，从上个世纪90年代中期开始的以消费信贷扩张为主要内容的金融结构的调整，有效纾缓了当期收入及储蓄的积累对居民消费大宗消费品的预算约束，更好地平滑了消费者生命周期内的收入，给予人们预支未来收入的便利。所有这些，无疑为我国居民尽快实现第三次需求结构的升级提供了强有力的金融支持。

毫无疑问，这些新的消费需求，无不对社会基础设施、市政建设、汽车、住房等新产业产生巨大需求；而这些需求又都对煤电油运等产生了长期且持续的巨大压力。这些需求和压力，均要求投资率保持一定的水平。

说到工业化和城市化，还有一个关于两者关系的问题需要讨论。

由高投资引发的城镇化进程，必然与工业化有着千丝万缕的关系。中国的实践显示，我们的城镇化显然是由工业化引致的。城镇化跟随工业化而展开，造成了我国城镇化落后于工业化的现实。这一点，曾引起很多研究者的诟病。我们认为，城镇化滞后于工业化，不仅不是中国经济发展的弊端，相反，工业化先行，产业发展先于城镇发展，恰正是中国经济发展的成功之处，也正是中国发展道路的主要经验之一。因为，它遵循的是“投资增加——产业发展——就业增加——人口集中——储蓄增加——城市发展——投资增加……”的自然发展过程。这一发展路线，保证了数以亿计的流动人口获得了就业的支持，从而大规模避免了一些发展中国家过早出现大城市无序膨胀、贫民窟遍地的严重社会问题。

6、简短的结语：渐进式改革的成功

以上我们从剩余劳动力转移入手，着重探讨了高储蓄、高投资、人口红利、工业化、城市化等因素如何“风云际会”，共同成就了中国经济30余年高速增长的奇迹。我们表达的分析逻辑是：从机制上说，上述诸因素风云际会，并共同为中国的经济增长贡献正能量，以储蓄率的提高为必要条件和基础；而储蓄率的提高，则归因于我国金融体系在改革之初的爆炸式扩张，归因于我们形成了对居民、企业和各级政府的正向激励机制；而金融体系的扩张和正向激励机制的形成，显然是中国式渐进改革智慧的结晶。

经历了长达30余年年均9.8%的高速增长，如今的中国已进入了以中高速增长为外在特征的新常态。资源配置效率下降、人口红利式微、资本积累效率降低、资源环境约束增强、产能过剩、杠杆率飙升、以及金融领域“量宽价高”悖论等同时出现，既是导致经济增长速度下滑的原因，也是摆在我们面前的新挑战。

中国经济新常态绝不仅仅意味着增长速度下滑，其深刻的内涵则是经济增长的质量提高和效率改善；综合的结果，便是中国经济将迈上新的台阶。在我们看来，新常态区别于常规经济周期中的衰退和萧条阶段，它是经济发展脱离常轨，另辟蹊径的新发展。在全球范围内，另辟蹊径意味着供应链的重组、经济结构的转变、治理体系的重塑和大国关系的再造；在国内，除了上述全球共性，另辟蹊径还意味着对投资驱动和出口驱动增长方式的脱离，对质量、效益、创新、生态文明和可持续发展的追求，并由此越过中等收入陷阱，迈上中华民族伟大复兴之路。简言之，新常态意味着中国经济“浴火重生”。

然而，中华民族的伟大复兴绝非唾手可得。当我们说新常态开拓了通往新繁荣的康庄大道，那也指的是它为我们创造了新的战略机遇，为我们发展的新阶段提供了新的要素、条件和环境——机遇要变成现实，还有待我们以壮士断腕的决心去积极推进各个领域的改革，切实完成转方式、调结构的历史任务。

完成这一历史任务需要具备一些条件。这些条件，在中国依然基本具备。中国正处于传统工业化基本完成、新型工业化、城镇化和农业现代化正在展开过程之中。鉴于中国的储蓄率和投资率仍然处于高位且还将持续10年甚至更久，支持新型工业化、城镇化和农业现代化的资金基础依然强固。因此，我们完全有理由相信，中国经济的增长前景仍然十分光明。

                        

“土地财政”是中国崛起的制度基础？因果颠倒！                 
【研究员】：
几年前原厦门规划局局长的一篇《是土地财政让中国崛起完成了原始积累》一文，如今又刷屏，该文谬误远多于洞见，却未见有份量的批评文章，让人唏嘘。逻辑上，是改革开放、技术进步使得经济发展，从而使得土地值钱，让政府有能力搞土地财政，而不是政府搞了土地财政，然后经济发展了。《土地财政》一文错在因果倒置。很多人鉴于中国经济的成功表象，就得出结论，政府拥有土地，然后利用土地财政，搞基础设施建设，是发展经济的有效模式。“正是这个来路不清、没人负责、甚至没有严格定义的‘土地财政’，前所未有地改变了中国城市的面貌，甚至成为了全球经济成功与问题的根源。”《土地财政》无疑夸大土地财政的功能，并且颠倒了土地财政与经济发展的关系。

                                 

几年前原厦门规划局局长的一篇《是土地财政让中国崛起完成了原始积累》（原名：《土地财政：历史、逻辑与抉择》，以下简称《土地财政》）一文，今天又刷屏，经济学者陈天庸、谢作诗认为，该文谬误远多于洞见，却未见有份量的批评文章，让人唏嘘。

一、土地的信用担保功能哪里来？

《土地财政》一文强调，城市化需要初始启动投入，“土地财政”的作用，就是利用信用制度，将这笔隐匿的财富，转化成为启动中国城市化的巨大资本。这当然是对的。但是正如作者所指出的“只有资本才能为资本作抵押”。是啊，为什么不用满地的鹅卵石做抵押呢？

换言之，土地要先值钱，然后才具有信用担保功能。土地并非始终都值钱。前三十年，中国政府也拥有全国土地，为什么没法搞土地财政？因此必须追问，为什么土地值钱了？

凡是能带来收入的都是资产。收入流的折现值就是资产的市值，即资本。是市场化和开放带来经济发展；中国改革开放时恰逢世界产业大转移、互联网技术革命等，几大因素叠加，带来了中国大发展的强大预期。这个强大的预期使得土地值钱，从而具有信用担保功能。

逻辑上，是改革开放、技术进步使得经济发展，从而使得土地值钱，让政府有能力搞土地财政，而不是政府搞了土地财政，然后经济发展了。《土地财政》一文错在因果倒置。

二、地方政府为什么能搞土地财政？

地方政府之所以能搞土地财政，是因为土地公有制。

很多人批评朱总搞的分税制。但是那些批评的理由并不成立。

不是分税制下中央得大头，地方得小头，然而事情要地方做，地方政府没有钱，所以搞土地财政。土地产权属于地方政府，他当然要搞土地财政了。试问，有钱就不喜欢钱了吗？你有钱，看到地上有钱，就不弯腰捡了吗？

这可以解释土地公有的中国可以搞土地财政，土地私有的西方国家就没有办法搞。

分税制下中央占比大，因此产生的弊端，并不能否定分税制本身。在分税制以前，所有的财政收入都上交中央财政，然后通过转移支付转回地方。这相当于是一个固定工资合约嘛。这是财政大锅饭，无法调动地方创造财富的积极性。朱镕基推行的分税制，本质上是一个分成合约。分成合约调动了地方的积极性。这是中国经济成功的关键因素，怎么能够否定呢？

分成比例不合理，调整分成比例就是了，怎么能以此否定分税制呢？土地财政的弊端，是土地公有制本身的弊端！

三、土地财政的真正功能是什么？

那么，土地财政有没有积极的经济功能呢？有的，有三重经济功能。

首先，在给定土地公有的前提下，通过政府征用，然后以拍卖的方式“卖”出去，这实际上是在清晰界定土地产权。之所以对卖字加了一个引号，是因为卖出的不是永久产权，而是70年的产权。但这无损把不清晰的集体产权向个人做界定的这一事实。

其次，土地财政是一种征税机制。对任何环节征税，都是对经济的全面征税。土地财政是一种税收。在征税手段落后、征税成本高的情况下，直接卖地获得财政收入，节约了征税成本。

再次，在特定条件下，确实如《土地财政》一文所指出的，“土地财政”可以将巨大的隐匿财富，通过土地的信用担保功能，转化成为启动城市化的巨大资本。

在给定产权公有的前提下，土地财政的确是一种有效率的制度安排。如果不这样做的话，怎么办呢？就得先把土地分下去，然后征税，再利用税收来征地、搞道路等基础设施。这岂不是把本来一次可以做好的事情分两次来做？这当然是效率不高、不经济的了！

但是不能一般地说土地财政是一种有效率的制度安排。要搞土地财政，就得先搞土地公有。在土地私有的情况下，难道要先把土地公有化，再来搞土地财政？这样做还有效率吗？

四、承认中国的经济成就，但又不夸大中国的经济成功

中国经济三十年高增长，人民生活获得极大改善，这当然是巨大的成功。

但是我们也要清楚地认识到，如果经济起点是产权私有，中国经济应该取得更大的成功。

德国、日本、台湾、韩国、新加坡经过三十年发展都进入发达国家行列了。我们呢，只是做到经济总量世界第二，人均收入还差的远啊！

逻辑上，在市场经济下，人口越多，人均收入应该越高。你看，人口密度更高的大城市的人均收入，高于人口密度相对小的中小城市的人均收入，人口密度相对小的中小城市的人均收入，又高于人口密度更低的农村的人均收入，就是证明。

中国经济起飞的过程中，面临的技术环境也是早先国家不可同日而语的。因为有更好的技术，在相同的时间里，中国的人均收入应该高过德国、日本、台湾、韩国、新加坡才对。

另外，《土地财政》称人民币已脱离美元，找到土地财政的锚，这完全是错误的。货币的锚，只可能有两类，一类是一种商品或者一篮子商品，一种货币或者一篮子货币。土地财政本质上是一种税收制度，货币怎么可能以税收制度为锚呢？前面已经讲过了，土地并不总是值钱，土地财政并非总是能够成功实施，人民币怎么可能以土地财政为锚呢？假如真的人民币以土地财政为锚的话，目前中国大城市地价大涨，人民币汇率为何还不断贬值呢？

文中还有一些观点，例如认为西方发展是靠外部掠夺，西方对中国投资与贸易围堵，全球化只对更有竞争力的一方有利，“土地财政”是中国和平崛起的制度基础等等，都错得离谱。

陈天庸、谢作诗也主张在土地与国企整体私有化的前提下，中国城市土地不要轻易私有化，其出让收入可一半作为国税，惠及全体国人，也避免增加城市建设的拆迁交易成本，兼顾全民公平与整体效率。但土地财政得以实行，有赖于经济发展，土地财政主要是一种分配方式，而不是经济发展的主因。土地财政没有那么大的功能，且终归只能是城市外延发展的权宜之计。

很多人鉴于中国经济的成功表象，就得出结论，政府拥有土地，然后利用土地财政，搞基础设施建设，是发展经济的有效模式。“正是这个来路不清、没人负责、甚至没有严格定义的‘土地财政’，前所未有地改变了中国城市的面貌，甚至成为了全球经济成功与问题的根源。”《土地财政》无疑夸大土地财政的功能，并且颠倒了土地财政与经济发展的关系。

附《土地财政》原文：是土地财政让中国崛起完成了原始积累

我们买的房子的价值来自公共服务，这是城市土地价值的唯一来源。无论城墙，还是道路，或是引水工程，公共服务都需要大规模的一次性投资。传统经济中，一次性投资的获得，主要是通过“原始积累”。而新中国成立后，没有对外侵略和扩张获得原始积累的条件，所以土地金融作为城市发展的最主要手段被使用。

工业化和城市化的启动，都必须跨越原始资本的临界门槛。一旦原始资本（基础设施）积累完成，就会带来持续税收。这些税收可以再抵押，再投资，自我循环，加速积累。历史表明，完全靠内部积累，很难跨越最低的原始资本门槛。强行积累，则会引发大规模社会动乱。因此，早期资本主义的原始资本积累，很大程度上是靠外部掠夺完成的。几乎每一个发达国家，都可以追溯到其城市化早期阶段的“原罪”。

没有“土地财政”，今天中国经济的很多问题不会出现，但同样，也不会有今天中国的城市化的高速发展。中国城市伟大成就背后的真正秘密，就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——“土地财政”！

借助土地巨大融资能力，地方政府可以执行无人能敌的税收减免和地价补贴。其补贴规模之大，甚至使得如此高的税率都变得微不足道。也正是由于地方政府的补贴远大于税负的增长，中国企业才保持了相对竞争对手的优势。中央政府之所以可以保持如此高的税收增长，很大程度是仰仗地方政府更高的土地收益。没有“土地财政”的补贴，企业根本无法负担如此沉重的税收，中央政府的高税率也就不可持续。在这个意义上，可以说正是因为高房价以及相关的高地价，才造就了具有高度竞争力的中国制造，才支撑了中国产品持续多年的超低定价。

本文的早期版本2013年5月14日曾以“城市化、信用与土地财政”为题，发表在中宏网。简化版以“重新研判‘土地财政’”为题，刊发于《第一财经日报》（2013-5-13）。王建先生、仇保兴先生、周其仁先生和华生先生曾与笔者进行讨论并提出重要修改意见。特别是周其仁先生对本文逐段批注，并到厦门与笔者彻夜长谈。许多网友对本文也提出了很多有益的批评和意见。在此一并致谢。笔者本人对文中的观点负责。

引言

改革就是一系列选择。但哪个选择真正改变了历史，当时并不一定看得清楚。“土地财政”就是如此。从诞生到形成，它并没有一个完整的设计。甚至“土地财政”这一名词，也是后来才想出来的。但正是这个来路不清、没人负责、甚至没有严格定义的“土地财政”，前所未有地改变了中国城市的面貌，甚至成为了全球经济成功与问题的根源。

中国特色发展道路的核心，就是“土地财政”。这一模式是否可以持续？是否还能改进？还是必须全盘放弃？乃是攸关国家命运的重大抉择。但由于“土地财政”被“房价”、“腐败”、“泡沫”等敏感的社会话题所绑架，摒弃“土地财政”，几乎成为学界和舆论界一边倒的共识。本应客观、专业的学术讨论，演变成了指责“土地财政”的竞赛。

好的“学术”，不在于告诉人们众所周知的“常识”，而在于能解释众所不解的“反常”。“土地财政”之所以抗风而立，批而不倒，就在于有着不为学术界所知的内在逻辑。本文试图以“信用”为主线，重新评价“土地财政”的功过，思考完全抛弃“土地财政”可能带来风险，探讨改进“土地财政”的可行路径。

1.正确评价土地财政的功过
1.1信用：城市化的催化剂

城市出现了几千年，有兴有衰，但为何到了近代却突然出现了不可逆转的“城市化”？绝大多数研究，都认为城市化是工业化的结果。这一表面化的解释妨碍了我们对城市化深层原因的认识。

城市的特征，就是能提供农村所没有的公共服务。公共服务是城市土地价值的唯一来源。城市不动产的价值，说到底，就是其所处区位公共服务的投影。无论城墙，还是道路，或是引水工程，公共服务都需要大规模的一次性投资。传统经济中，一次性投资的获得，主要是通过过去剩余的积累。这就极大地限制了大型公共设施的建设。基础设施巨大的一次性投资，成为制约城市发展的主要障碍。

突破性的进步，来自于近代信用体系的创新。通过信用制度，未来的收益可以贴现到今天，使得资本的形成方式得以摆脱对过去积累依赖，转向预期收益。信用制度为大规模长周期的设备和基础设施投资提供了可能。技术进步和信用制度的结合共同启动了城市化与工业化，使得后两者成为伴生的经济现象。

只有资本才能为资本作抵押。信用制度的关键是如何获得“初始信用”。工业化和城市化的启动，都必须跨越原始资本的临界门槛。一旦原始资本（基础设施）积累完成，就会带来持续税收。这些税收可以再抵押，再投资，自我循环，加速积累。

城市化模式的选择，说到底，就是资本积累模式的选择。不同的原始资本积累方式，决定了不同的城市化模式。历史表明，完全靠内部积累，很难跨越最低的原始资本门槛。强行积累，则会引发大规模社会动乱。因此，早期资本主义的原始资本积累，很大程度上是靠外部掠夺完成的。几乎每一个发达国家，都可以追溯到其城市化早期阶段的“原罪”。

传统中国社会关系，是典型的差序格局（费孝通1985），民间信用很大程度上局限于熟人社会，因此只能是小规模和短周期的。近代中国被打开国门后，不仅没有完成原始资本积累，反而成为列强积累原始资本的来源地。1949年后，中国重获完整的税收主权，但依靠掠夺实现原始资本积累的外部环境已不复存在。中国不得不转向计划经济模式。

所谓“计划经济”，本质上仍然是通过自我输血，强行完成原始资本积累的一种模式。在计划经济条件下，经济分为被农业和工业两大部类，国家通过工农业产品的剪刀差，不断将农业的积累转移到工业部门。依靠这种办法，中国建立起初步的工业基础，但却再也没有力量完成城市化的积累。超强的积累，窒息了中国经济，使生产和消费无法实现有效的循环。改革前，中国城市化水平一直徘徊在百分之十几左右。

1.2土地财政：中国城市化的“最初的信用”

中国城市化模式的大突破，起始于1980年代后期。当时，依靠农业部门为中国的工业化提供积累的模式已难以为继。深圳、厦门等经济特区被迫仿效香港，尝试通过出让城市土地使用权，为基础设施建设融资。从此开创了一条以土地为信用基础，积累城市化原始资本的独特道路。这就是后来广受诟病的“土地财政”。

1994年的分税制改革，极大地压缩了地方政府的税收分成比例，但却将当时规模还很少的土地收益，划给了地方政府，奠定了地方政府走向“土地财政”的制度基础。

随着1998年住房制度改革（“城市股票上市”）和2003年土地招拍挂（卖方决定市场）等一系列制度创新，“土地财政”不断完善。税收分成大减的地方政府不仅没有衰落，反而迅速暴富。急剧膨胀“土地财政”，帮助政府以前所未有的速度积累起原始资本。城市基础设施不仅逐步还清欠账，甚至还有部分超前（高铁、机场、行政中心）。成百上千的城市，排山倒海般崛起。无论城市化的速度还是规模，都超过了改革之初最大胆的想象。从人类历史的角度观察，这样的高速增长，只能用惊叹来描述。

的确，没有“土地财政”，今天中国经济的很多问题不会出现，但同样，也不会有今天中国的城市化的高速发展。中国城市伟大成就背后的真正秘密，就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——“土地财政”。可以说，没有这一伟大的制度创新，中国特色的城市化道路就是一句空话。

为何中国能走这条路？这是因为计划经济所建立的城市土地国有化和农村土地集体化，为政府垄断土地一级市场创造条件。“土地财政”的作用，就利用市场机制，将这笔隐匿的财富，转化成为启动中国城市化的巨大资本（朱云汉，2012）。

“土地财政”并非中国专利。从建国至1862年近百年间，美国联邦政府依靠也是“土地财政”。同土地私有化的旧大陆不同，殖民者几乎无偿地从原住民手中掠得大片土地。当时联邦法律规定创始十三州的新拓展地和新加入州的境内土地，都由联邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和关税，构成了联邦收入的最主要部分。土地出售收入占联邦政府收入最高年份达到48%。

对比中国土地财政，就可以想象当年美国的“土地财政”规模有多大。2012年，中国国税收入11万亿，如果48%，就相当于5万亿，而2012年“土地财政”总收入只有不到2.7万亿。中国土地财政，就是从90年代初算起，迄今也不过20余年。而美国从建国伊始，直到1862年《宅地法》规定土地免费转让给新移民，前后持续近百年。1862年后，联邦政府的“土地财政”才逐渐被地方政府的财产税所代替。

1.3土地财政的本质是融资而非收益

土地私有的城市，公共服务的任何改进，都要先以不动产升值的方式转移给土地所有者。政府需要通过税收体系，才能够将这些外溢的收益收回。税收财政的效率几乎完全依赖于与纳税人的博弈。制度损耗带来的利益漏失极高。而在土地公有制的条件下，任何公共服务的改进，都会外溢到国有土地上。政府无需经由曲折的税收，就可以直接从土地升值中收回公共服务带来的好处。相对于“征税”的方式，通过“出售土地升值”来回收公共服务投入的效率是如此之高，以至于城市政府不仅可以为基础设施融资，甚至还可以以补贴的方式，为有持续税收的项目融资。

计划经济遗留下来的这一独特的制度，使土地成为中国地方政府巨大且不断增值的信用来源。不同于西方国家抵押税收发行市政债券的做法，中国土地收益的本质，就是通过出售土地未来的增值（70年），为城市公共服务的一次性投资融资。中国城市政府出售土地的本质，就是直接销售未来的公共服务。如果把城市政府视作一个企业，那么西方国家城市是通过发行债券融资，中国城市则是通过发行的“股票”融资。

因此，在中国，居民购买城市的不动产，相当于购买城市的“股票”。这就解释了为什么中国的住宅有如此高的收益率——因为中国住宅的本质就是资本品，除了居住，还可以分红——不仅分享现在公共服务带来的租值，还可以分享未来新增服务带来的租值！因此，中国的房价和外国的房价是完全不同的两个概念——前者本身就附带公共服务，后者则需另外购买公共服务。

在这个意义上，“土地财政”这个词，存在根本性的误导——土地收益是融资（股票），而不是财政收入（税收）。在城市政府的资产负债表上，土地收益属于“负债”，税收则属于“收益”。“土地金融”或许是一个比“土地财政”更接近土地收益本质的描述。

对“土地财政”的认识，有助于解释困惑经济学家的一个“反常”——为何中国经济高速增长，而股票市场却长期低迷不振。如果你把不同城市的房价视作该“城市公司”股价，就会发现中国股票市场的增长速度和中国经济的增长速度完全一致，一点也不反常。由于土地市场的融资效率远大于股票市场，因此，很多产业都会借助地方政府招商，以类似搭售的方式变相通过土地市场融资。

土地财政相对税收财政的效率差异，虽然很难直接观察，但我们仍然可以通过一些数据间接比较。

近年来，中国M2增长速度持续高速增长，但并未引发经济学家所预期的超级通货膨胀。一个重要的原因，就是M2的规模是有实际需求的支撑的。现在有一种流行的做法，就是拿M2和GDP作比较。2012年，M2余额97.42万亿。2012年GDP约51万亿，M2与GDP的比例达190%。有人认为，M2/GDP数据逐年高企，说明资金效率和金融机构的效率较低。更有人担心通胀回归和房价反弹。

但实践表明M2和GDP并不存在严格的对应关系。1996年是个分水岭。从这一年开始M2开始超过GDP。但此后却长期保持了低通胀，甚至局部时期还出现通缩。而改革开放后几次大通胀都出现在此之前。这是因为，合意的货币发行规模，取决于货币背后的信用而非GDP本身。如果说税收财政信用与GDP存在正相关关系，土地财政提供的信用与GDP的这种相关性就可能比同样GDP的税收财政成倍放大。

“布雷顿森林体系”解体后，曾经以黄金为锚世界大部分货币处于漂流状态。美元通过与大宗商品特别是石油挂钩，重新找到了“锚”。使得美元可以通过大宗商品涨价，消化货币超发带来的通胀压力。欧元试图以碳交易为基准，为欧元找到“锚”，但迄今仍未成功。日元则基本上以美元为“锚”，它必须不断大规模囤积美元。货币超发，只能依靠美元升值消化。

而“土地财政”却给了人民币一个“锚”。土地成为货币基准，为中国的货币自主提供了基石。2013年，美联储宣布要逐步退出“量化宽松”，新兴市场国家立刻出项资本外流、货币贬值、汇率波动。而人民币的汇率却屹立不动。这说明人民币已脱离美元定价，找到自己内生的“锚”。这个“锚”就是不动产：不动产升值，货币发行应随之上升。否则就会出现通缩；货币增加，而不动产贬值，则必然出现通胀。也就是说，货币超发须藉由不动产升值来吸收，否则，过剩的流动性就会导致通胀。

1998年住房制度改革虽然没有增加GDP，但却使“城市股票”得以正式“上市流通”，全社会的信用需求急速扩大。如果我们理解房价的本质是股价的话，就会知道，通货膨胀之所以没有如期而至，乃是因为房价上升导致全社会信用规模膨胀得比货币更快。

1.4“土地财政”是中国和平崛起的制度基础

西方国家经济崛起的历史表明，效率较低的税收财政，无法完全满足城市化启动阶段原始资本的需求。为避开国内政治压力，外部殖民扩张、侵略，便成为大多数发达国家快速完成积累的捷径。这就是为什么中国之前的发展模式，必然带来扩张和征服，新崛起的国家一定要和已经崛起的国家发生碰撞和冲突。如果不能从发展模式上给出令人信服的解释，仅仅靠反复声称自己的和平愿望，很难使其他国家相信中国的崛起会是一个例外。

有人认为全球化的时代的跨国贸易和投资，可以帮助发展中国家选择非武力征服的外部积累模式。尽管这一理论来自西方国家，但他们自己内心并不真的相信这一点。否则就无法解释他们为何仍然处心积虑对中国投资和贸易进行围堵。的确，战后一些孤立经济体在特殊的政治条件下，依靠国际贸易和投资完成了原始资本的积累。但这并不意味着中国这样的大型经济体也可以复制这样的发展模式。

清末和民国时代的开放历史表明，市场开放对交易双方的好处，并不像“比较优势”理论认为的那样是无条件的。国际投资和贸易既可帮助中国企业在全球攻城略地，也为国际资本经济殖民敞开了大门，利弊得失端赖双方资本实力——全球化只对竞争力较强的一方有利。为何发达国家经济长期处于更有竞争力的一方？一个重要原因，就是其完善的“税收—金融”体制可以以很高的效率融资，从而取得全球竞争获得优势。因此，通常条件下，推动全球化最有力的，往往也是资本最雄厚的国家。

但中国的“土地财政”打破了这一规则，在短短十几年的时间内，创造了一个比西方国家效率更高的融资模式。依托“土地财政”为基础的强大信用，中国不仅产品横扫全球，而且出人意外地成为与列强比肩的资本强国。

反倾销历来是发达国家对付其他更发达国家的经济工具，现在却被用来对付中国这样的发展中国家；以前从来都是城市化发展快的国家资本短缺，完成城市化的国家资本剩余，结果现在反过来，是中国向发达国家输出资本。在这些“反经济常识”的现象背后，反映的实际上都是“土地财政”融资模式的超高效率。

中国之所以能“和平崛起”，真正原因，恰恰是由于“土地财政”的融资模式，使得中国不必借由外部征服，就可以获得原始积累所必需的“初始信用”。高效率的资本生成，缓解了原始资本积累阶段的信用饥渴，确保了中国经济成为开放和全球化获利的一方。因此，即使在发展水平较低城市化初始阶段，中国也比其它任何国家更希望维持现有国际经济秩序，更有动力推动经济的全球化。土地财政的成功，确保了“和平崛起”成为中国模式的内置选项。
2.理解土地财政的问题与风险
2.1土地财政的问题

同任何发展模式一样，“土地财政”虽给中国经济带来的诸多好处，但这一模式也引发了许多问题。这些问题不解决好，很可能会给整个经济带来巨大的系统风险。其后果，不会小于税收财政曾经带来过的“大萧条”、“经融风暴”、“主权债务危机”。

首先一个问题，就是“土地财政”必定要将不动产变成投资品。政府打压房价的政策之所以屡屡失效，就是没有按照资本品的市场来管理住房市场。总是想当然地企图让住房市场回归到普通商品市场。“土地财政”的本质是融资，这就决定了土地，乃至为土地定价的住宅必定是投资品。买汽车公司股票的人，并不是因为没有汽车。同样，买商品房（城市股票）的人，也并非因为没有住房。只要是土地财政，不动产就无可避免地会是一个资本品。无论你怎样打压住房市场，只要其收益和流动性高于股票、黄金、储蓄、外汇等常规的资本贮存形态，资金就会继续流入不动产市场。

第二，拉大贫富差距。土地财政不仅给地方政府带来巨大财富，同时也给企业和个人快速积累财富提供了通道。靠投资不动产在一代人之内完成数代人都不敢梦想的巨额财富积累的故事，成为过去十年“中国梦”的最好注脚。但与此同时，没有机会投资城市不动产的居民与早期投资不动产居民的贫富差距迅速拉开：拥有不动产的居民，即使不努力，财富也会自动增加；而没有拥有不动产的居民，即使拼命工作，拥有不动产的机会也会越来越渺茫。房价上涨越快，贫富差距越大。房地产如同股票，会自动分配社会增量财富。这是这一功能，锁定了不同社会阶层上下流动的渠道，造就了绝望的社会底层。

第三，占用大量资源。如果说中国经济“不协调、不平衡、不可持续”，房地产市场首当其冲。同虚拟的股票甚至贵金属不同，不动产为信用基础的融资模式，会超出实际需求制造大量只有信用价值却没有真实消费需求的“鬼楼”甚至“鬼城”。为了生产这些信用，需要占用大量土地，消耗掉本应用于其他发展项目的宝贵资源。资本市场就像水库，可以极大地提高水资源的配置效率，灌溉更多的农田。但是，如果水库的规模过大并因此而淹没了真正带来产出的农田，水库就会变为一项负资产。

第四，金融风险。既然土地财政的本质是融资，就不可避免地存在金融风险。股票市场上所有可能出现的风险，房地产市场上都会出现。2012年全国土地出让合同价款2.69万亿元。虽然低于2011年的3.15万亿元与2010年的2.7万亿元基本持平。但这并不意味着土地融资在全资本市场上比重的缩小。

截至2012年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷，抵押贷款总额5.95万亿元，同比分别增长15.7%和23.2%。全年土地抵押面积净增4.72万公顷，抵押贷款净增1.12万亿元，远超土地出售收入的减少。这些土地抵押品的价值，实际上都是通过房地产市场的价格来定价的。打压房价或许对坐拥高首付的银行住房贷款产生不了多少威胁，但对高达6万亿以土地为信用的抵押贷款却影响巨大。

土地“净收益”已经成为很多企业特别是地方政府信用的基础。一旦房价暴跌，如此规模的抵押资产贬值将导致难以想象的金融海啸。广泛的破产不仅会毁灭地方政府的信用，而且将会席卷每一个经济角落，规模之大中央财政根本无力拯救。

2.2没有准备的税制转型，无异政治自杀

鉴于“土地财政”带来的一系列严重问题，主流观点几乎一边倒地要求抛弃“土地财政”。谈论抛弃很容易，如何找到替代的融资？一个简单的答案，就是仿效发达国家，转向税收财政。

当年美国“土地财政”切换到“税收财政”，靠的是联邦政府放弃土地收益同时地方政府开征财产税。今天中国，土地在地方，税收在中央。如果仿效美国，中央政府就必须大规模让税给地方政府。现在，中央税收刚刚超过11万亿，要想靠退税弥补近3万亿的土地收入和占地方财政收入16.6%的1万亿的房地产相关税收几乎是不可能的（更不要说还有6万亿的土地抵押融资）。

那么，能否靠增税弥补放弃“土地财政”的损失？在中国，“土地财政”的本质是“融资”，其替代者必定是另一种对等的信用。而要把税收变为足以匹敌土地的另一个信用基础，就必须突破一个重要的技术屏障——以间接税为主的税收体制。中国的税负水平并不低，其增速远超GDP。2012年完成税收达到11万亿比增11.2%。在此基础上，继续大规模加税的基础根本不存在。

《福布斯》杂志根据目前的边际税率，曾连续两次将中国列为“税负痛苦指数全球第二”。但在现实中，中国居民负税的“痛感”远低于发达国家。为什么？不是因为税收低，而是因为以间接税为主体的缴税方式。

数据显示，2011年，我国全部税收收入中来自流转税的收入占比为70%以上，而来自所得税和其他税种的收入合计占比不足30%。来自各类企业缴纳的税收收入占比更是高达92.06%，而来自居民缴纳的税收收入占比只有7.94%。如果再减去由企业代扣代缴的个人所得税，个人纳税不过占2%。2012年个税起征点上调后，今年个人直缴的比例还会更低。在严格意义上，中国没有真正的“纳税人”。这就是为什么税收高速增长，居民税负痛感却不敏感的重要原因。

任何一种改革，如果想成功，前提就是纳税人的负担不能恶化。如果按照某些专家的建议，通过直接增加财产税等新的地方税种来来补偿土地收入，将足以引发比希腊更加严重的社会骚乱。这种非帕累托改进，对任何执政者而言，无异于政治自杀。在现有的政治制度下，社会暴乱乃至“大革命”都是完全可以预期的。

1862年，美国的税改取消联邦土地收入，改征地方财产税，纳税人从联邦政府处获得财产，然后向地方政府缴税，总的负担没变，收入在不同政府间切换。但在中国这样的税收结构下，就算是中央真的可以下决心减税，也不过是减少了企业的负担，减税并不能直接进入居民个人账户。因此，对居民人而言，增加财产税就是支出净增加。这样的改革方案，在一开始就注定会失败。

有人也许会质疑，如果不对个人征税，难道应该让中国企业继续忍受如此高的税负？我们可以用另一个问题回答这个问题，为什么中国边际税率如此之高，全球投资还要蜂拥进入中国？答案是：“土地财政”。借助土地巨大融资能力，地方政府可以执行无人能敌的税收减免和地价补贴。其补贴规模之大，甚至使得如此高的税率都变得微不足道。也正是由于地方政府的补贴远大于税负的增长，中国企业才保持了相对竞争对手的优势。

同样的道理，中央政府之所以可以保持如此高的税收增长，很大程度是仰仗地方政府更高的土地收益。没有“土地财政”的补贴，企业根本无法负担如此沉重的税收，中央政府的高税率也就不可持续。在这个意义上，可以说正是因为高房价以及相关的高地价，才造就了具有高度竞争力的中国制造，才支撑了中国产品持续多年的超低定价。

2.3放弃“土地财政”意味着“改旗易帜”

直接税多一点，还是间接税多一点，并不是哪种税收模式更有效率、更公平这么简单。不同税收模式间，也不是简单的数量替换。税收的方式，决定了国家可能采用的政体：如果增加直接税，政府就必须让渡权利。如果政府不主动让，就会通过社会动荡迫使政府让。

历史上，直接税的征收比间接税的征收艰难得多。发达经济为了建立起以直接税为基础的政府信用，无不经历了漫长痛苦的社会动荡。这是因为即使税额相等，不同的税制给居民带来的“税痛”也会大不相同。

英国个税源于小威廉﹒皮特时代的1798年“三部合成捐”，几度兴废，直到1874年威廉﹒格拉斯顿任首相时，才在英国税制中固定下来。其间长达80年。德国从1808年普法战争失败开始，经历长达80余年，到1891年首相米魁尔颁布所得税法才正式建立。美国在1861年南北战争爆发后开征所得税，1872年废止。总统塔夫脱再提个税开征，被最高法院宣布违宪。直到1913年第16条宪法修正案通过，个税才得到确认。期间也长达数十年。

特别值得指出的是，宪政改革是开征直接税的必要前提。历史上，无论英国的“光荣革命”，还是法国“大革命”和美国“独立战争”，无不同直接税征收密切相关，最终的结果都是宪政改革。这是因为在所有的税种中，个人所得税最能引起纳税人的“税痛”。“无代表，不纳税”。一旦转向直接税，宪政改革就不可避免。竞争性的民主就会成为不可逆的趋势。

直接税与民主宪政的关系，决定了即使可以成功转向税收财政，政府不可能不经纳税人同意，用财产税来补贴企业。可以预见，一旦取消土地财政，中国企业的竞争力必将急剧下滑。中国在城市化完成之前，就会直接沦为三流国家。

3“土地财政”的升级与退出
3.1有区别，才能有政策

没有一成不变的城市化模式。“土地财政”也是如此，不论它以前多成功，也不能保证其适用于所有发展阶段。“土地财政”只是专门用来解决城市化启动阶段原始信用不足的一种特殊制度。随着原始资本积累的完成，“土地财政”应该也必然会逐渐退出并转变为更可持续的增长模式。

指出直接税开征的风险，并非否定直接税的作用，而是要发挥不同模式在不同阶段的优势。当城市化进入新的发展阶段后，就要及时布局不同模式间的转换。模式的过渡，没有简单的切换路径。必须经过复杂的制度设计和几代人的时间。中国未来几年最大的战略风险，就是在还没有找到替代方案之前，就轻率抛弃“土地财政”。

正确的改革策略应当是：积小改为大改。把巨大的利益调整，分解到数十年的城市化进程中。要使每一次改革的对象，只占整个社会的很小部分。随着城市化水平的提高，逐渐演变到直接税与间接税并重，乃至直接税为主的模式。成功的转换，是“无痛”的转换。时间越长，对象越分散，社会承受力就越强，改革也就越容易成功。切忌城市化还不彻底，就急于进入教科书式的“宪政改革”。

具体做法是，在空间上、时间上，把城市分为已完成城市化原始资本积累的存量部分和还没有完成的增量部分。在不同的部分，区分不同的利益主体，分别制定政策，分阶段逐步过渡到更加可持续的税收模式：

1）企事业单位和商业机构，可率先开始征收财产税；2）永久产权（如侨房、公房等），可以开征财产税；3）小产权房、城中村可以结合确权同时开征财产税；4）有期限的房地产物业，70年到期后开征财产税同时转为永久产权；5）老城新增住宅拍卖时就规定要交缴财产税；6）老城区及附近新出让的项目可以缩短期限，如从70年减少的20年或30年，到期后，开征财产税；7）所有已经有完整产权的物业，需以公共利益为目的，才可以强制拆迁。物业均按市场价进行补偿；8）愿意自行改建的，在容积率不变且不恶化相邻权的条件下，允许自我更新；9）愿意集体改造的，自行与开发商谈判条件。个别政府鼓励的项目（如危旧房），可以容积率增加等方式予以奖励。

财产税可以有不同的名目，直接对应相关的公共服务。通过区别不同的政策对象，按照不同的阶段，将完成城市化的地区渐进式地过渡到可持续的“税收财政”，同时，建立与之相对应的，以监督财税收支为目的社区组织。

城市新区部分则应维持高效率的“土地财政”积累模式。但维持，并不是意味着无需改变。其中，最要紧的，就是必须尽快将不动产分为投资和消费两个独立的市场。现在的房地产政策之所以效率低下，一个很重要的原因，就是我们希望用一个政策同时达成“防止房地产泡沫”和“满足消费需求”两个目标。要想摆脱房地产政策的被动局面，就必须将投资市场和消费市场分开，并在不同的市场分别达成不同的经济目标——在投资市场，防止泡沫破裂；在消费市场上，确保居者有其屋。

3.2“人的城市化”

真正用来满足需求并成为经济稳定之锚的，是保障房供给。这部分供给应当尽可能的大。理想的状态，就是要做到新加坡式的“广覆盖”。所谓“广覆盖”就是除了有房者外，所有居民都可以以成本价获得首套小户型住宅。只要不能做到“广覆盖”，保障房就会加剧而不是减少社会不满，“寻租”行为就会诱发大规模腐败。

而要做到“广覆盖”，首先必须解决的问题就是资金。中国金融系统总体而言，资金非常丰沛。关键是如何设计出足够的信用将其贷出来。目前的保障房不能进入市场。这种模式决定了保障房无法像商品房那样利用土地抵押融资。依靠财政有限的信用，必定难以满足大规模建设的巨额资金需求。要借助“土地信用”，就必须设计一个路径，使抵押品能够进入市场流通。

如何既能与商品房市场区隔，又可以进入市场流通以便于融资？一个简单的办法就是“先租后售”——“先租”目的是与现有商品房市场区隔；“后售”则是为了解决保障房建设融资。举例而言：假设50平方米保障房的全成本是20万元（土地成本2000元/平米，建安成本2000元/平米）。一个打工者租房支出大约500元/月，夫妻两人每年就是1.2万元，10年就是12万元，15年就是18万元。届时只需补上差额,就可获得完整产权。

这个假设的例子里，各地的具体数字可能不同，但理论上讲，只要还款年限足够长，辅之以政府补助和企业公积金（可分别用来贴息和支付物业费）,即使从事收入最低的职业，夫妻两人也完全有能力购买一套完整产权的住宅。

由于住房最终可以上市，因此土地（及附着其上的保障房），就可以成为极其安全有效的抵押品。通过发行“资产担保债券”等金融工具，利用社保(3.11万亿元)、养老金(1.92万亿元)、公积金（2万亿）等沉淀资金获得低息贷款，只需政府少许投入（贴息），就可以一举解决“全覆盖”式保障房的融资问题。

“先租后售”模式，看似解决的是住房问题，实际上却意味着“土地财政”的升级——都是通过抵押作为信用获得原始资本。这一模式同以往的“土地财政”一个重要不同，就是以往“土地财政”是通过补贴地价来直接补贴企业，而“先租后售”保障房制度，则是通过补贴劳动力间接补贴企业。2008年以后，制约企业发展的最大瓶颈已经不是土地，而是劳动力。新加坡和香港的对比表明，住房成本可以显著影响本地的劳动力成本，进而增强本土企业的市场竞争力。

“土地财政”另一个后果，就是“空间的城市化”并没有带来“人的城市化”——城市到处是空置的豪宅，农民工却依然在城乡间流动。现在很多研究都把矛头指向户口，似乎取消户籍政策就可以一夜之间消灭城乡间的差距。取消户籍制度，如果不涉及其背后的公共服务和社会福利，等于什么也没做；如果所有人自动享受公共服务和社会福利，那就没有一个城市可以负担得起。

户籍制度无法取消与“土地财政”密切相关。由于没有直接的纳税人，城市无法甄别谁有权利享受城市的公共服务，就只好以来户籍这种笨拙但有效的办法来限定公共服务供给的范围。要想取消户籍制度，就必须改为间接税为直接税。户籍制度同公共产品付费模式密切相关。改变税制，就必须面对前文所述的制度风险。

但就算能够用财产征税取代户籍，也还是解决不了农民转变为市民的问题——今天因为缺少财产而拥有不了户籍的非城市人口，明天也一样会因为缺少财产而无法成为合格的纳税人。如果不创造纳税人，而是简单取消户口，放开小产权，其结果就是南美国家常见的“中等收入陷阱”。因此，研究怎样让农民可以获得持续增值的不动产，远比研究如何取消户籍来得更有意义。

实际上，“先租后售”的保障房制度，使得户籍制度本身变得无关紧要。它为非农人口获得城市资产和市民身份，直接打开了一条正规渠道——新市民只需居住满一定时间，就可以通过购买保障房，成为城市为城市纳税的正式市民。“先租后售”保障房制度把住房问题转向建立公民财产，这同美国当年的《宅地法》本质是一样的——创造出有财产的纳税人。唯如此，转向税收财政才有可靠的基础。

3.3“土地财政”重建个人资产

现在的财政界有一种普遍的看法，认为中国的税制结构，已经到了非调整不可的地步。理由是间接税使每一个购买者都成为了无差别的纳税人，无法像直接税那样，通过累进使高收入者承担更多的税负来调节贫富差距。

但现实中，真正导致的贫富差距的深层原因，是有没有不动产。不动产成为划分有产阶级和无产阶级的主要分水岭——有房者，资产随价格上升，自动分享社会财富；无房者，所有积累都随房价上升缩水。房价上升越快，两者财富差异就越大。财产不均是因，收入不均是果。用税收手段，只能调节贫富的结果；用不动产手段，才能调节贫富的原因。

要缩小社会财富差距，最主要的手段，不是税收转移和二次分配，而是要让大部分公民，能够从一开始就有机会均等地获得不动产。“土地财政”向有产者转移财富的功能，是当前贫富差距加大的“罪魁祸首”，但通过“先租后售”，这一功能马上就可以变为缩小贫富差距的有力工具。

“现代人”的特征，就是拥有信用。“土地财政”通过“先租后售”保障房，帮助家庭快速完成原始资本积累，为劳动力资本的城市化创造了前提。由于保障房的市场溢价远远高于其成本。因此，保障房“房改”就相当于以兑现期权的方式给所有家庭注资。

家庭的经济学本质，乃是从事“劳动力再生产”的“小微企业”。将土地资本大规模注入家庭，可以快速构筑社会的个人信用，使经济从国家信用基础，拓展到个人信用基础。各国城市化历史表明，城市化水平50%左右时，职业教育（而非高等教育）乃是劳动力资本积累最重要的手段，但劳动力资产有随时间贬损、折旧的特点。而“先租后售”保障房可以显著地提高配置家庭资产的效率，将劳动力资产转换为不动产凝结下来。国外的实践表明，同储蓄形态的养老金相比，住宅更加容易保值、增值。高流动性的住宅可以在家庭层次，将社保和养老金资本化。

保障房“广覆盖”，为城市化的高速发展提供了一个巨大的社会稳定器。它可以在利益急速变化的发展阶段，极大地增加整个社会的稳定性，扩大执政党的社会基础。如果说“土地财政”在过去20年先后帮助政府和企业实现了原始资本积累，下一步其主要目标就应当转向劳动力的资本化。

中国城市化快速启动，是拜“城市土地国有化”这一特殊历史遗产所赐。现在来追究当初这一做法是否道德毫无意义。正确的做法，不是回到土地私有的原始状态再启动城市化（这样只能让城市周围的农民获得城市化的最大好处），而是要利用这一制度遗产，通过企业补贴、“先租后售”保障房等制度，让远离城市地区、更大的范围内的农民，一起参与原始资本积累，共同分享这一过程创造的社会财富。

1998年房改的成功，推动了中国近十年的快速增长，帮助城市“政府”完成了原始资本的积累。“先租后售”保障房乃是借助“土地财政”作为融资工具，帮助城市“家庭”完成的原始资本积累，从而为城市化完成后转向税收财政创造条件。保障房在规模上远超当年的房改。可以预见，这一改革一旦成功，中国经济至少还可以高速增长20年。

3.4寻找货币之锚

保障房制度建立后，我们就可以有效地将资本市场和消费市有效区隔。从而组合利用价格和数量两个杠杆，使政策的“精度”大幅增加——在投资市场上（商品房）：控制数量（比如，将供地规模同保障房供给挂钩）放开价格，避免不动产价值暴跌触发的系统性危机；在消费市场上（保障房）：控制价格增加数量，满足新市民进入城市的基本消费需求。

在这里需要特别指出的是，以打压房价为目的的各类政策，一定要尽快退出。“土地财政”下，中国货币信用的“锚”就是土地。人民币是“土地本位”货币。中国之所以没有产生超级通货膨胀，关键在于人民币的信用基石—“土地”—的价值和流动性屹立不倒。在某种意义上，正是因为土地的超级通胀，才避免了整个经济的超级通胀。一旦房价暴跌，土地就会贬值，信用就会崩溃，泛滥的流动性就会决堤而出。

防止土地价值暴跌的关键，在于防止房价下跌。防止房价下跌的唯一办法，就是控制供给规模。唯有大幅度减少商品房供地规模并切断信贷从银行流向房地产，才能减少土地信用在市面上的流通，从而避免资产价格暴跌。

一个简单的办法，就是将保障房与商品房规模挂钩。比如，规定每个城市商品房投入市场的规模不能超过本地住房投入总规模的30%。也就是说，每拍卖3平方米的商品房，就必须对应建设7平方米的保障房。由于保障房的需求是确定的，有预先登记的真实需求支持，有助于使城市土地融资的规模被锁定在与其实际需求相一致的范围——人口增加越快，保障房需求越大，可以通过土地融资的额度就越大。通过保障房需求为土地融资规模寻找到一个“锚”，使土地供给与人口真实增加挂钩，从而减少类似鄂尔多斯那样纯以投资为目的的“鬼城”。

商品房用地的出让，本质上城市为公共服务和基础设施初始资本的融资。有了保障房这个锚，我们就可以像调整银行的货币准备金那样，调节商品房和保障房的比例，从而控制地方政府信用发行的规模——如果我们希望经济增速快一点，就可以提高商品房相对保障房的比例；反之，则可以减少商品房的“发行规模”。宏观调控的工具因此会更加丰富，经济政策就可以更加精确，有效地离合、换挡。

结论

城市化的其启动，是传统经济转变为现代经济过程中，非常独特的一个阶段。能否找到适合自身特点的模式，对于高质量的城市化至关重要。近代以来，中国一直都在模仿、追赶，鲜有能真正称得上“有中国特色”的制度创新。而“土地财政”就是这样一个伟大的制度创新。其经济学意义，远比大多数人的理解来得深刻、复杂。

“土地财政”是一把双刃剑，它既为城市化提供了动力，也为城市化积累了风险。放弃是一个容易的选择，但找到替代却绝非易事。没有十全十美的模式。“税收财政”演进了数百年，导致了世界大战、大萧条、次贷危机、主权债务等无数危机，其破坏性远大于土地财政，但西方国家并没有轻言放弃。它之所以仍然被顽强地坚持、探索，盖因其积累模式的内在逻辑使然。

“土地财政”只是一种金融工具。工具本身无所谓好坏，关键是如何使用。很多情况下，问题并非“土地财政”本身，而是“土地财政”的使用。随着城市化阶段的演进，“土地财政”用来解决的问题也应当及时改变。通过不动产的形成和再分配，“土地财政”可以在全社会的财富积累和扩散中，起到其他模式所难以企及的作用。

最优的城市化模式，就是根据不同的发展阶段，不同的空间区位，组合使用不同的模式。“土地财政”是城市化启动阶段的重要工具。一旦原始资本积累完成，城市化进入稳定下来，其历史角色就可能逐步淡出，甚至最后终结。

一个模式的初期，不完善是正常的。在充分理解其在中国经济中的深刻含义之前，就对其妄加批评，不仅十分轻率而且非常危险。至少，在我们找到一个更好的替代模式之前，我们不能轻言放弃。

从更长远的经济发展阶段看，我们今天所担心的问题，很可能会随着原始资本积累阶段的完成而自动消失。深圳是中国城市化最快的城市之一，税收收入占到政府收入的93%以上，来自土地的收益已经微不足道。但深圳经济并没有因为无地可卖而“不可持续”——由于已经完成了原始资本积累，深圳“土地财政”已经悄然退出。深圳的实践表明，我们可能根本无需为不治自愈的“病”吃药。（作者系原厦门规划局前局长赵燕菁）

                                 
                                           社会透视
                 



中国城市化的另一种选择：民营企业建设与经营城市                 
【研究员】：
政府经营城市是否是城市化的唯一模式？在政府主导之外，是否存在一条可行的民营公司建设与经营城市之路？蛟龙工业港的城市化历程表明，由民营企业建设与经营城市，在实践中是可行的。蛟龙工业港能在十年时间内快速的实现城市化，其基础并非行政权力，而是与双流县政府、园区企业、农户、居民等订立的一系列市场合约。蛟龙公司作为中心缔约人，通过与多方订约的方式，调动城市中分散的要素资源的产权。其中的核心是与双流政府签订的合约所界定给蛟龙公司的规划权与税收分成，以及蛟龙公司与农户、企业、居民的租赁合约。这些合约使蛟龙得以参照市场价格的变化，发挥黄玉蛟的企业家才能，分配土地等空间资源，将基础设施投资等一系列外部性问题内化为蛟龙公司经营土地的租值收益。通过灵活多样的市场合约，而非法律赋予的行政权力来调配要素资源，是蛟龙民营城市与政府经营城市最大的不同。

                                 

城市化是中国现代化的必由之路。中国城市化的主要特征是政府主导。这种政府建设与经营城市的模式，一方面激励地方政府竞争，积极调动资源为企业生产提供方便，另一方面也带来了诸如土地资源利用效率低、人口城市化滞后、规划不当等一系列问题。

政府经营城市是否是城市化的唯一模式？在政府主导之外，是否存在一条可行的民营公司建设与经营城市之路？

本文所研究的蛟龙工业港，正是由一家民营企业，在4.3平方公里的集体土地上建设与经营的城市。蛟龙工业港是成都市双流县的一个民营企业建设的工业园区。在2004年前，这片区域只是普通的农村。从2004年租赁农民土地开始，在十年内，蛟龙工业港实现了从农业到工业，再到商业服务业的产业升级。截至2014年12月，蛟龙工业港年产值达200多亿元，年上交税收4.36亿元，常住人口10万人。人口密度达到2.5万人/平方公里，远高于其所在双流县的0.7万人/平方公里。

蛟龙公司主导了城市开发经营的所有内容：租赁土地、拆迁安置、制定规划、投资建设基础设施、建立学校、医院与住宅等配套设施、招商引资、引导产业升级。中央财经大学经济学院讲师路乾认为，蛟龙工业港的城市化历程表明，由民营企业建设与经营城市，在实践中是可行的。

本文研究在蛟龙民营城市实践的制度与理论基础。本文认为，具有较少行政资源的蛟龙公司，能在如此短的时间内开展基础设施投资，并调配资源建立城市，其关键是蛟龙作为中心缔约人与政府、农户、入驻企业、居民等要素所有者签订了一系列灵活多样的市场合约，并通过这些合约来调配资源。其中的核心合约，是蛟龙公司与政府关于规划权与税收分成的投资合约，以及蛟龙与农户、企业、居民签订的租赁合约。这些合约将基础设施投资所面临的外部效益内部化为蛟龙公司经营土地的租值收益，同时使农民分享了未来土地增值的收益，促进了城市化与园区的产业升级。

通过灵活多样的市场合约，而非法律赋予的行政权力来调配要素资源，是蛟龙民营城市与政府经营城市最大的不同。

蛟龙工业港的故事

蛟龙工业港的创办者黄玉蛟，在早年的创业历程中，发现中小企业用地难的困境，于是在2000年在青羊区创办第一个工业园区，以建厂房租赁的形式，引入150多家企业，陆续扩大到1平方公里。在2003年，双流县政府招商引资找到黄玉蛟，承诺在双流区规划4平方公里的土地给蛟龙建设工业园区。

蛟龙工业港双流园区于2004年开工建设，规划面积4.36平方公里（6540亩），已建成5685亩（其中厂房面积2998亩，配套小区面积579亩，配套服务设施面积250亩，道路及绿化面积1858亩）。截至2014年12月，双流蛟龙工业港实现税收3.1亿元，累计引进1095多家，其中工业企业580家，物流及商业服务企业499家，金融机构7家，教育培训机构8家，已吸纳近10万人在蛟龙港工作和生活。

与国有园区不同，工业港内的基础与配套设施全部由蛟龙公司出资修建，已累计投入建设资金97.9亿元，建成日供水能力3万立方米的供水厂、日处理能力3万吨的污水处理厂、110kv变电站、混凝土道路、白河改造、排洪系统等基础设施，260万平方米的厂房，以及倒班房、农民安置房、九年义务教育学校、展示中心、文化中心、体育馆、市场、老年活动中心等配套设施，20万平方米的海滨城购物中心，海洋馆、电影院等娱乐配套设施。

蛟龙工业港正探索产业升级、立体城市。现已建成10栋约100米高5A写字楼，完成95%的招商任务，引进创意、研发、设计、办公类企业入驻；已建成占地20万平方米的海滨城购物中心，海洋馆，最高日人流量突破20万人次；正规划在300亩土地上建设16层100米高的立体产业城。

民营城市：基于合约的分析

蛟龙工业港在4平方公里的集体土地上，在10年的时间内，实现从了农业到工业，又到初步的商业服务业的转型升级，形成了城市的初步形态。是什么样的经济机制，使蛟龙工业港能在如此短的时间协调众多要素，在4平方公里的土地上建设了容纳10万人的城市？蛟龙实践对经济理论有什么启发？

（一）基础设施投资的外部性问题

支持政府征地并经营城市的理论认为，基础设施投资具有外部性，政府可以通过征地从土地出让金或税收中将外部性内部化，而私人投资却难以收回投资。假设有两个相邻地块A、B的土地使用者甲与乙，甲在自己的地块上道路，但道路建好后带来的人流量会提高乙的地块B的收益，但甲没有从地块B的土地增值中获益，因此其投资积极性会不足。以此推论出的政策建议，是对基础设施的建设者甲进行补贴，或者让甲在一定区域内拥有道路的排他性权利。

中国的城市化实践中，政府往往采用征地的方式，将地块A、B共同征为国有土地，并用政府平台公司投资，进行“三通一平”（或“五通一平”、“七通一平”）的基础设施建设，再通过出让商业用地使用权的方式获得土地出让金，或通过建立开发园区，廉价出让工业用地使用权来招商引资，以获得税收收益。政府从事基础设施建设的外部效益也就内化为出让土地的收益或税收收益。

然而，这种开发模式存在着许多问题：工业园区的基础设施建设使政府承担了较大的建设压力和投资风险，形成了地方债务；招商引资耗费了政府部门大量精力；对农民征地的安置补偿，因为缺少土地所有权转让的市场价格作为参考，在赔偿上往往难以达成一致；征地是一次性买断所有权的合约，农民因此失去了土地的未来开发收益；征地是行政强制行为，非双方完全自愿的权利交易，暴力强制带来了种种社会矛盾；土地利用效率低。政府经营城市未必是唯一且有效的城市化之路。

蛟龙工业港的基础设施全部由蛟龙公司投资建设，至2014年底共累计投入建设资金约41.6亿元。如果加上建设购物中心、水族馆、写字楼、商品房等投资，累计建设资金达97.9亿元。此外，蛟龙工业港在国内大中城市及新加坡、马来西亚、美国、英国等海外地区建立了30多个招商部，采用多种方式招商引资。是什么样的经济机制，使蛟龙工业港能克服基础设施投资的外部性问题，代替了全国大多数地方政府所从事的基建投资与招商引资功能？

（二）租地合约

科斯认为，外部性的存在是因为产权没有界定清楚或交易费用太高。只要产权可以清楚地界定，且交易费用足够低，从而能够通过合约交换产权，那么外部性就得以消除。也即，如果甲可以购买乙的地块B，具有A、B两块地的产权，甲就可以对A、B连片开发，并获得A、B的土地增值收益，甲也就有激励进行基础设施投资。

蛟龙工业港正是采用了签订产权转让合约的方式，在开发前即通过与村集体签订租赁合约和拆迁安置协议，购入土地使用权并清楚地分配了未来开发的收益。在2003年底，九江镇、东升镇的万年村、大渡村、石桅村、泉水八队等村村民将土地承包经营权还给村集体，再由村集体与蛟龙公司签订土地作价入股协议，以每年1200斤大米价格（每三年递增5%，保底价2.6元/公斤）将土地使用权通过租赁的方式转让给蛟龙公司，期限为55年。此外，蛟龙公司与街道办事处、村民签订拆迁安置协议，对被拆迁村民的建筑物、地面附着物等进行拆迁补偿。作者手中的三份拆迁协议书显示，2004年与2006年对两户3口之家的补偿金额（包括兑换房屋与现金补偿的总额）分别是11万9千元及8万8千元，而2014年对城中村一位有三栋住房的农户的补偿额达到42万元。农地租金与安置补偿共同构成了蛟龙公司获得土地使用权的价格。

作为城市开发的基础设施投资具有规模效应，越能在较大的范围内获得土地增值收益，越可能提高投资的回报，因此在较大的范围内连片开发有助于回收投资。蛟龙工业港在4平方公里的范围内开发，其基础设施投资因而具有较大的规模效应。但这有一个前提，是蛟龙公司能获得这4平方公里的开发权。这就要求蛟龙工业港与这4平方公里上的农户签订普遍的租地合约。

在开发前普遍签订界定使用权与收益权的合约，比先订立部分合约，在部分开发后再订立合约，更利于达成交易。这是因为，部分土地先期开发所带来的外溢效益，可能会提高未开发土地使用权的价值，从而提高通过合约议定价格的难度。

考虑一个简化的例子：假设甲与乙是相邻地块A、B的土地使用者，在甲尚未开发地块A时，甲与乙对地块B的使用权价值有主观分歧，例如甲认为地块B未来收益的现值是20万元，而乙认为是5万元，那么甲可以花费5万元多元从乙手中购入地块B的使用权，在扣除一定的交易费用（假设为5万元）后，甲仍可以获利。甲的获利即是对其眼光的回报，而这种眼光是乙之前所不具有的。如果在甲开发完地块A后再考虑购入地块B的使用权，那么由于乙从地块A的开发中学习获得了同样的眼光，认识到地块B 更好的开发模式，那么乙会提高对地块B使用权的估价；或者，地块A的开发外溢到地块B，比如地块A开发所带来的人气聚集，相应的提高了地块B的收益，同样会提高乙对地块B的估价。假设乙对地块B的重新估价为15万元，那么甲再购入地块B的使用权时不得不支付高于15万元的价格，扣除交易费用其所得可能为负，导致原先可行的交易难以通过合约的方式达成。除非甲乙双方发现交易费用更低的合约模式，通过交易优化资源配置将难以完成。

然而，在土地开发前通过合约普遍的界定与转让产权，意味着要在尚未获得开发收益时，就要支付较高的产权界定与转让的价格。如果蛟龙公司在2004年即通过普遍的缔约来获得所有4平方公里土地上的使用权，就要在园区尚未获利时向农民支付较高的租金，这在财务上也是不小的资金成本。先期合约签订到多少程度，能承受多高的资金成本，要与留待未来缔约可能面对的更高价格做权衡取舍。

为节省资金，蛟龙公司早期采用滚动开发的模式，先和一部分村组达成协议，开发一片区域，待这片区域开发完后，再和其他村组达成协议，开发下一片区域。然而，当工厂的发展吸引外来务工人员后，外来务工人员租赁了未拆迁的城中村的租赁房，尚未搬迁的农户从中获得更高的收益，拆迁的机会成本升高，要价也变高，从而形成了蛟龙工业港的“城中村”。据作者调查所见，一户农户至少可以租赁约20间15平米左右的房间，一间房间月租金约200元，如果不搬迁，一户农户每年至少可以获得约5万元左右的收益，高于蛟龙公司支付的土地年租金。目前，仍有未拆迁区域三个，含四个村民小组，约855亩土地（约57万平方米）的土地尚未拆迁。

蛟龙工业港通过租地合约，而非征地的方式，从农民手中获得土地的使用权，这是通过市场合约建设城市的第一步，也是其所有后续开发的基础。

（三）工厂、写字楼、公寓楼的租赁合约

蛟龙公司的收益有两块，一块是租金收益，即出租工厂、写字楼给企业，以及出租公寓楼给务工人员的租金，另一块是与政府的税收分成合约。这里先讨论租金。

蛟龙工业港修建的工厂、写字楼、公寓楼都采用租赁合同的形式。合约的收费分为一次性交纳的保证金与月租金（合同用语为使用费）两部分。以下列举4份租金合约，其租金约定分别是：

2015年的工厂3年期合约，每1000平方米建筑面积的租金是40000元（即40元/㎡），月租金每平方米建筑面积15元；

2015年签订的5年期1213平方米的写字楼合约，租金为每月每平方米21元（18元使用费+3元管理费，使用费每年递增5%），保证金6万元（50元/㎡）；

2011年签订的面积685平方米、40年租期写字楼的月租金3元，保证金达300万元（4286元/㎡）；

2012年签订的60年期80平方米的公寓楼合约（注：60年为两次续约的总期限），保证金是2653元/㎡，保证金总额约为21万元，租金价格为每月每平方米0.5元。

观察上述合约，可知保证金价格工厂最低，写字楼、公寓楼的价格较高，反映了土地用于不同用途的当地市场价格，也即反映了土地不同用途的相对稀缺程度。此外，租期为40年的写字楼与租期为60年的公寓楼，其保证金较高，月租金较低。在租期上，工厂、写字楼、公寓楼的使用权期限越来越长。工厂的合约一般为3年或5年，而写字楼的期限为5年或40年，公寓楼一般为5年、10年，或60年。

写字楼与公寓楼通过默认续约条款以延长租期。按照《合同法》第十三章第二百一十四条规定“租赁期限不得超过二十年。超过部分无效。租赁期届满，当事人可以续订租赁合同，但约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年”。写字楼和公寓楼的合同上注明的租期是20年，但合同中有默认续约的条款。例如，在写字楼的续约条款中约定，“在合同到期前七个工作日内乙方既未办理退房又未办理续约者，视乙方默认续约，合同自动转为第二个二十年使用期，原合同保证金自动转为第二个二十年使用期保证金”。也即，按照续约条款，一次性交付保证金，写字楼的实际租期为40年。在公寓楼的合同中有同样的默认续约条款，且允许续约两次，实际使用期为60年。

工厂、写字楼、公寓楼在租赁期满办理退租后，蛟龙公司全额免息退还保证金，并收回房屋。但对于公寓楼的租户，如果单方面提前退租，保证金的50%作为违约金扣除，剩余保证金（免息）退还。如果蛟龙公司提前终止协议，则需退还全额（免息）保证金，并向承租人支付房屋保证金的50%作为违约金。

公寓楼可以转租。租赁期内，承租人有权转租房屋，转租时在蛟龙管委会交纳5%的过户费，即可办理转租手续。据调查，转租价格为双方私下商议，新的承租人只需要持身份证明到蛟龙公司领取新的《协议书》，并更换签约方《协议书》上承租人姓名，《协议书》上的租金和保证金不变。公寓楼的转租过户是常见的经济行为，但从合约的角度看，当数量庞大的租户都与蛟龙公司签订租赁协议时，蛟龙公司就成了所有这些租户的中心缔约人。为降低频繁转租带来的交易费用，所有租赁合同采用同样的标准化文本，转租交纳同样比例的过户费，通过同样的程序在蛟龙公司办理过户。从所从事的经济功能来看，作为中心缔约人的蛟龙管委会替代了城市房管局协调市场交易的职能。

除了默认续约条款外，蛟龙公司的租赁合同与国有土地上的租赁合同并没有明显的不同。但是，默认续约条款的存在，意味着在《合同法》的制约下，保证金的实际对价是更长的租期。理论上讲，租与售只是使用权转让的不同形式，对应着不同的合约结构，其选择受制于法规、习俗等多种约束。国有土地上的商品房开发商为尽快收回投资，降低资金成本，倾向于采用一次性买断使用权的房屋买卖合约。蛟龙公司租用的是集体土地，在《土地管理法》的约束下，蛟龙工业港所建公寓房尚未办理房屋产权证，不得不采用默认续租的条款，以租赁合同的形式收取高保证金。从经济的角度看，这是为获取土地要素现值，在给定的法律、合约等约束条件下，当事人认识到的交易费用较低的选择。

没有房产证，是否对承租人的生产生活产生影响？作者访问了多家工厂、写字楼，以及公寓的承租人，答案都是否定的。毕竟，这种租赁合约，已经支撑了1000多家企业，10多万人的生产与生活。当一种经济制度与合约安排被如此广大的群体接受时，其持续运转也就具有了实践上的合理性。

与国有园区一次性卖断土地使用权的模式相比，租赁模式的弊端是蛟龙公司难以在短期内回收投资，优点是可以获得长期稳定的收益，促进蛟龙公司选择业绩好的企业并为之提供持续的服务。另一方面，租赁工厂和写字楼的企业，以较低的投入即可使用工厂，有利于中小企业快速启动，而一旦经营不善，难以承受租金，企业会自行退租，这就促进了企业遵从市场价格的优胜劣汰。伴随人口聚集与城市发展，市场租金会相应提高，为获得更高的租金收益，蛟龙工业港也就愿意通过重新订约提高租金的方式来促进产业升级。

（四）规划留白

蛟龙实践对科斯定理的补充，是规划权的界定。科斯在研究电波频率时并没有牵涉到规划权的问题。然而，在中国的城市发展中，政府往往垄断城市规划、土地利用规划等规划权，尤其是控制性详细规划，控制了建设用地性质（即工业、商业、住宅、学校、道路等）、使用强度（如容积率、建筑高度、密度等）、基础设施，以及空间环境等。控制性详细规划通过指标和色块指引和控制某地块的建设情况，详细限定了具体地块的使用权。

近年来，关于集体建设用地入市的辩论也围绕着规划权展开。十八届三中全会《决定》提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。规划是对产权与合约的限制，周其仁强调农民开发建筑的产权先于规划，而华生更强调建筑要遵循已有的城市规划。问题的实质是规划权的配置。由谁制定规划，通过怎样的方式来制定规划，才能实现有效的资源配置？是根据规划理念，聘请规划专家来制定规划，还是公民议定，还是依靠其他的方式？

城市中的土地使用权等各种要素，因为既有的合约存在粘性等交易费用，未必能随相对价格的变化达成即时有效的配置。比如，在城中村开发中，商业楼宇的开发商，会因为与上百家住户谈判可能存在的较高的订约成本，而使土地使用权的转让极为缓慢。此时，政府对一定区域的统一规划、连片开发，有可能优化这个区域内的空间资源配置。但是，在实践中，规划与开发的效果，并不取决于规划专家的设计，而是取决于当地政府的发展战略，而政府的发展战略与政府主事者（书记或市长）本人的见识、对未来的判断有很大关系。政府作为一种组织，其中心决策者即是其政府主事者。优秀的政府主事者要能根据未来发展提前布局，这就需要他们具备经济学中的企业家特质——判断与决策能力。这就要求政府主事者面对动态且不断变化的发展趋势做出主观判断，并通过各种途径增长见识、不断调整对未来的预期。一旦政府换届或主事者更换，如果接任者具有不同见识和预期，规划往往会发生改变，出现被规划专家所批评的“墙上挂挂、纸上画画”的现象。没有规划或规划过于刚性，都可能导致资源配置低效的问题。规划与调规的矛盾本身就反映了世界的动态变化与多种可能。

规划专家以及政府主事者，无论如何收集信息，也不可能完全掌握一个地方的全部信息以及未来的全部可能。与企业家一样，当需要判断的事项太多或过细时，政府主事者受其知识及其判断能力的限制，其决策也可能犯错。问题的关键，是怎样分配规划权，以充分利用社会中分散的知识，吸纳那些对资源的空间利用具有判断力的企业家及其他人才，参与到城市规划中。蛟龙工业港的规划，正是将规划权从政府手中让渡到企业家手中。

蛟龙工业港能够快速发展的一个重要因素是获得了自主规划权。在4平方公里的土地上如何分布厂房、住宅、学校、道路才能最大程度的提高土地的整体租值，本身就要求蛟龙公司具有一定的规划权。产业升级和人口聚集带来的市场租值的变动，也要求不断调整规划。双流县政府在与蛟龙公司签订的投资协议中，附于了蛟龙工业港自主规划权，协议约定“3平方公里的双流蛟龙工业港总体规划应与双流县总体规划相符。由蛟龙工业港自行规划修建，并报经县政府有关部门审核备案”。蛟龙工业港的主要干道、地块的划分、土地用途、配套设施等，都由蛟龙工业港自行规划，并在双流政府备案。在规划变动，需要调整用地性质时，蛟龙公司与双流政府协商，办理农转用手续，在双流县的土地利用规划与城市规划上做出相应的调整。

双流县政府将规划权让渡给蛟龙公司，使黄玉蛟能利用自己前瞻性眼光，规划与提前布局蛟龙港的发展。早在六七年前，黄玉蛟就看到了产业升级的前景，在2010年修建的紫金电影院是双流县首家五星级影院，排名居于太平洋院线的前五名，其后双流县才出现了五家同类电影院；建造的购物中心并不在双流县城区，但通过海洋馆、真冰场等娱乐设施与购物相结合，吸引了成都的游客来购物休闲，单日客流量最高突破20万人次，有60%的顾客来自成都市；建在购物中心内的海洋馆也是成都乃至全国的首创，成为成都市民休闲旅游的一个新景点。产业升级、立体城市等发展战略，都反映了黄玉蛟本人的前瞻力。如果蛟龙公司没有规划权，依然依赖于双流县政府领导或其聘请的专家来制定规划，这里恐怕仍然是一片落后的农村，或像国有园区一样土地利用效率地下、人气稀疏。没有规划权，黄玉蛟的前瞻判断才能难以得到发挥，蛟龙工业港的产业升级和城市化也不会这么快。

另一方面，蛟龙工业港的产业升级，也是对市场相对价格变化的反应。蛟龙工业港聚集了10万人口，而双流县新城区的发展趋势也是与蛟龙相连，人口聚集本身就要求修建娱乐、购物等设施。

蛟龙工业港的产业升级，是黄玉蛟作为企业家的前瞻力与市场变化相结合的结果。而能发挥企业家才能与市场力量的制度基础，是双流县政府对规划权的让渡。双流政府通过规划留白，让蛟龙公司自行规划，再规划完成后再补在双流县的规划上。规划权的让渡，使黄玉蛟可以按照其判断力和市场需要制定发展战略，提前布局，从而使蛟龙港在较短的时期内实现快速的升级发展。

（五）税收分成

本节要回答的问题是，从地方政府的角度看，什么样的制度安排能激励民营城市的发展？

中国地方政府为招商引资进行的激烈竞争，被不少学者认为是理解中国经济快速发展的关键。张五常认为，以县级政府为主体出让与分配土地，并与上层政府和投资者进行的增值税税收分成，是激励地方政府竞争的有效制度安排。陶然等也认为财政安排是理解地方政府行为应考虑的主要原因，但认为“竞次”式的地方竞争会导致要素价格扭曲、资源使用效率低、征地矛盾突出、环境污染严重等一系列问题。周黎安则认为地方官员谋求晋升而追求GDP等经济发展绩效的政治锦标赛是理解地方政府竞争的关键。作为自主经营的民营工业园区，双流县政府与蛟龙工业港的合约安排，使我们有机会从不同的角度思考地方发展模式。

双流县政府是通过签订合约的方式赋予蛟龙公司权利与激励的。双流县政府与蛟龙公司签订的《投资协议》，其主要内容包括（1）设定了蛟龙公司的投资额度、引进的企业数量、园区的税收总额，以及GDP数量等目标；（2）约定了蛟龙公司的基础设施投资；（3）授予了蛟龙自行规划权；（4）约定了税收分成的优惠政策；（5）政府的义务。

我们分别看这些条款的具体内容：

（1） 投资规模及建设目标

协议约定，蛟龙集团需在开发区范围内分三期投资10亿元，规划面积3平方公里，引进企业400家以上，建成后两税预计达到3亿元以上，GDP预计达到60亿元以上。且蛟龙公司引入开发区的企业，其工商、税务关系登记注册在双流。

（2）基础设施建设

协议约定，蛟龙公司自建污水处理厂一座，日供水6000吨水厂一座，日供电10000kvA开关站一座；由蛟龙公司自行设计，出资修建道路30米宽（含道路两侧绿化）下水管网；自建10kv开关站，开关站所有供电系统由蛟龙投资并在园区内采用地下埋设电缆网；因为“基础设施建设投资风险大、回报小”，所以蛟龙所建标准厂房、办公、生活用房（五楼以下，包括五楼）等建筑均由其（有相关资质的）自行设计、制图、修建。

（3）授予蛟龙规划权

协议约定，蛟龙工业港总体规划应与双流县总体规划相符。由蛟龙工业港自行规划修建，并报经县政府相关部门审核备案。

（4）税收分成

双流政府以扶持奖励政策的方式，将对蛟龙“承诺的每平方米实现税收100元，每年按地方实得（指扣除乙方区内企业已享受优惠奖励扶持政策后的地方实得部分）的25%财政扶持给乙方发展；达到每平方米税收80元的，按20%财政扶持给乙方发展”。

（5）政府的义务

双流政府成立工业港领导小组，负责向工业港提供优质服务及相关优惠政策；协助企业搞好周边关系及治安、环保、工商、税务等部门关系。

《投资协议》清楚的展示了县级政府与开发区之间的权利义务关系与激励机制。蛟龙工业港要完成投资与发展目标、自建基础设施，但相应的获得规划权、政府的税收分成，以及政府协调服务。在实际的合约履行中，蛟龙工业港早已完成税收任务，并超额建设了基础设施，获得的规划权与税收分成，成为支持发展的重要因素。

自主规划权已经在前文中有所讨论，这里将主要讨论税收分成的合约安排。双流政府的创新，是以扶持奖励政策的方式，在蛟龙工业港达到承诺的两税目标3亿元后，政府将其税收实得的25%给蛟龙作为奖励。这使税收分成成为蛟龙公司开发土地所得的第二个主要收入来源，也激励了蛟龙公司在选择企业时更注重其税收贡献。

双流政府与蛟龙公司的合约，让我们从不同角度，思考学者对地方政府招商引资发展模式的讨论。首先，蛟龙公司进行基础设施投资、招商引资、提供服务的激励显然不是为了在政治上获得晋升。黄玉蛟不会因为蛟龙工业港超额完成GDP而获得行政权力。可见，官员的政治晋升激励不是一个地区发展的必要因素。其次，蛟龙公司以租地的方式为企业提供较低的用地成本，但并没有扭曲土地要素的价格。政府的传统招商引资模式，一方面低价从农民手中征地，另一方面为促进招商引资，以低价协议出让工业用地的方式补贴企业。蛟龙公司一方面采用租地而非征地的方式获得土地，每年向农民支付租金，而另一方面则将土地租给园区内的企业。蛟龙公司通过市场合约的方式获取并转让土地的使用权，没有扭曲要素价格。相反，合约双方要随行就市提高租金，这促使蛟龙升级产业、建立立体城市。第三，税收分成为蛟龙公司提供了经济激励，但并不是蛟龙盈利的全部。蛟龙公司本身从工厂、写字楼、公寓楼等租赁合约中获得的租金收益，作为其利润的重要来源，也会激励蛟龙公司提供基础设施、积极招商引资。

税收分成对蛟龙公司的激励直接体现在与承租企业的合约上。蛟龙公司与工厂签订的合同中约定，如果企业未达到一定的税收标准，企业需要补交一定的使用费：“企业每年两税总计应达到15万元/1000平方米建筑面积标准，若未达到以上收税标准，则乙方自愿同意甲方在原工厂使用费的基础上，按每月每平方米3元增收乙方一年的使用费”。

蛟龙公司在与租赁写字楼的企业签订的协议中，进一步约定了50%的税收分成，“每100㎡建筑面积单年完税超过10万元人民币的，即可享受税收奖励政策，即甲方对乙方单年完税超过10万元人民币/100㎡建筑面积的税收部分，按照县级留存部分的50%给予乙方奖励”。

对达到税收标准的企业和个体工商户，蛟龙公司还会为其在蛟龙港五星学校就读代交学费（民办中小学，学费每学期约2000-3000元）。这些条件包括：

“一、入驻蛟龙港的企业，凡在园区年上交税收达到50万元以上的，每50万元解决1名企业在职职工的子女入学，享受蛟龙管委会的入学优惠政策，依次类推。

……

三、在蛟龙港从事第三产业的个体工商户，在港年上交税收在5万元以上的，每5万元解决1名个体工商户的子女入学，享受蛟龙管委会的入学优惠政策，依次类推。”

上述合约条款以及达到税收标准的优惠政策，清楚地表明获得政府的税收分成是蛟龙公司招商引资与建设配套设施的重要原因。写字楼的税收分成合约，更是侧面验证了张五常所述的经济制度中，地方政府上下级之间，以及政府与企业间形成的层层分成合约。然而，与张五常的地方竞争机制不同，双流县政府与蛟龙公司的分成率并非由税制界定（在税制安排中，县政府获得增值税的25%），而无论是双流政府还是蛟龙公司，都没有通过低价出让工业用地的方式与企业分成。也即，税收分成是理解地方发展经济、招商引资的重要一环，但分成合约的形式却可以是多样的。地方政府采取的低工业地价补贴，是地方政府主导的工业化与城市化，面对制度约束采取的合约选择。然而，如果是通过市场合约的形式，由企业来主导城市化，是可以采用与入住企业约定税收分成，或免费提供配套设施，如企业子女入学优惠政策等多种形式的分成合约。

双流政府税收分成合约的另一个特点，是只规定了两税（国税与地税）总额，而没有根据不同税种制定不同的分成安排。税收总额包括了从事服务业的个体工商户交纳的营业税，这使蛟龙公司在发展园区时会兼顾个体工商户的部分利益。蛟龙公司在决策时，只需考虑4平方公里土地上总租值的极大化，从而会考虑多方利益，并适时促进产业升级。

（六）城市的合约性质

城市是由拥有分立的产权的人群聚集而成的。这些产权所有者通过一系列合约构成密集的合约关系网。大量个体通过雇佣合约、购物合约、交通合约、税收合约、婚姻合约等多种多样的合约联系在一起。城市越密集，合约关系网也就越密。城市化的过程，是人口由分散到聚集的过程，也是大量拥有分立产权的个体之间编制的合约网变得更加密集的过程。怎样在城市化过程中有效地重新配置聚集而分立的产权？如果没有任何规划的限制，让城市的个体根据价格自发的签订合约来配置产权，其有效配置的前提是产权清楚且个体间签订合约面对的交易费用极低。然而，产权完全清楚与交易费用为零的世界并不存在，也就让政府通过行政力量配置资源，有了降低交易费用的理由。但是，政府靠行政力量推行城市化，依然可能产生资源错配的问题。且政府主导的城市化没有机会成本和债务破产的制约，从而缺少纠错机制。产权不清晰或交易费用不为零，并不意味着政府主导城市化是唯一的替代选择，本文研究的蛟龙工业港的城市化过程，就展示了另一种可能。

蛟龙工业港能在十年时间内快速的实现城市化，其基础并非行政权力，而是作为中心缔约人，与双流县政府、园区企业、农户、居民等订立了一系列合约。作为中心缔约人，蛟龙公司得以简化因人口聚集而变得越发复杂的合约关系网，降低了城市化的合约费用，从而得以按照自己的规划快速建设与发展城市。多方订约使蛟龙公司获得了规划权、土地使用权与收益权等建设与经营城市的重要权利，使基础设施投资等一系列外部性问题内化为蛟龙公司经营土地的增值收益。

黄玉蛟作为蛟龙公司的企业家，成为支配这些合约的重要因素。蛟龙工业港从而成为企业和企业家主导城市化的案例。问题是，当蛟龙工业港的城市化程度不断提高，合约关系网变得更加复杂时，黄玉蛟及蛟龙公司作为中心缔约人，其订约成本是否会上升，以致于超过其能力限度？前文所述的，后期开发的城中村的拆迁困难等，开发建设的资金成本等，都将不断考验其对一个城市的经营与管理能力。正如每个企业家所能管理的公司规模有显著差异，不同企业家经营城市的才能也有差异。就作者所见，黄玉蛟有较强的前瞻力、合约创新能力、执行力，以及解决问题的能力，而其团队年轻且执行力高。黄玉蛟合约创新能力，对于在合约基础上建立的城市化至关重要。到底黄玉蛟及其团队能管理多大规模的城市，还需要通过时间来检验。但是实践证明，以目前的蛟龙港的城市规模和密度，在民营城市在实践中是可行的。

（七）蛟龙社区

从上述讨论可见，蛟龙工业港的城市化是建立在蛟龙公司作为中心缔约人，与双流县政府、农户、企业、租赁户形成的合约网的基础上。但蛟龙工业港还存在一个在这个合约体系之外的重要参与者，即蛟龙社区。

九江街道蛟龙社区由原九江镇万年村、大渡村、石桅村和泉水八队合并而成，辖区内面积3.93平方公里，户籍人口4013人，分为七个村民小组，辖区内共居住5万多人。蛟龙社区管辖蛟龙工业港的大部分区域，但并不与之完全重合。

与被征地后形成的社区不同，蛟龙社区依然保留了村庄的性质，但几乎没有集体资产。蛟龙社区内的基础设施和配套设施由蛟龙公司投资修建，蛟龙工业港提供交通协管，学校和医院也是民办，而蛟龙社区的主要职能是提供城管、社保等服务。社区主要工作人员没有行政编制，经费来自于政府补贴。蛟龙工业港通过合约界定经济权利的同时，也将经济职能从原有的村庄剥离，从而使村庄的经济权利与政治权力相分离。蛟龙的城市运营是建立在合约之上，通过合约界定经济权利，而无法通过合约界定的产权则留给社区以行政权力配置。

总结

本文探讨了如下问题：中国的城市化，是否只有政府主导这一种模式？是否在理论上和实践上都存在可以替代的其他道路？如果存在，其经济机制是什么？

蛟龙工业港是在集体土地上由民营企业建立并经营的城市。如果我们把城市分为国有城市与民营城市，全国绝大部分地区都采用前一种模式，而蛟龙工业港则是后者的一种成功探索。蛟龙的实践表明，以下几个条件并非城市化的必然选择：

“土地财政、政府征地、政府规划、政府招商引资、政府供给不同用途的土地、政府以协议出让的方式低价出让工业用地、以土地储备的方式控制商业用地的供给、政府投资基础设施建设、政府制定发展战略并引导产业升级、政府高举大量债务来经营城市等。”

上述政府主导城市化的模式，是在给定土地、规划等制度约束下的选择，依靠的是行政权力而非市场合约来配置要素资源。这种模式在中国普遍存在，但并不代表政府主导是最有效率的模式。而是因为，中国的土地制度禁止集体土地入市，以及建设用地指标的计划配置。这使得最基层的村庄，难以将农地变为建设用地，即使有建设用地，农民和企业也无法直接利用农村的土地建城。土地产权不合法，金融机构就不敢做抵押贷款。政府建城的模式，是在既有土地、规划、金融等制度安排约束下，地方政府不得已的行为选择。只要制度允许更大的弹性，就会出现更多样的城市化方式。

蛟龙工业港能在十年时间内快速的实现城市化，其基础并非行政权力，而是与双流县政府、园区企业、农户、居民等订立的一系列市场合约。蛟龙公司作为中心缔约人，通过与多方订约的方式，调动城市中分散的要素资源的产权。其中的核心是与双流政府签订的合约所界定给蛟龙公司的规划权与税收分成，以及蛟龙公司与农户、企业、居民的租赁合约。这些合约使蛟龙得以参照市场价格的变化，发挥黄玉蛟的企业家才能，分配土地等空间资源，将基础设施投资等一系列外部性问题内化为蛟龙公司经营土地的租值收益。蛟龙公司的实践表明，由企业自主规划，以签订市场合约而非行政征地的方式，是可以在4平方公里的土地上快速实现城市化的。

当然，受制于现行制度的约束，蛟龙工业港的城市化模式尚存完善之处，其租赁合约、城中村拆迁、融资方式等也未必是最优的选择，而类似黄玉蛟的企业家也需要合适的选择机制。但是，如果我们在一些地区试点开展类似的试点，改革土地制度，修改规划程序并予以留白，使优秀的企业家与公司得以建设与经营城市，中国的城市化之路会有更多样的形态。

                                 
                                           经济纵深
                 



“只租不售”不能解决全部问题，房地产的核心矛盾是供需错配                 
【研究员】：
无论是在农村集体土地建设租赁房，还是房地产开发企业竞拍城市国有土地建房只租不售，也只是目前住房政策的一个补充，只能在大城市或人口净流入特殊城市解决部分人的居住问题，而不是问题的全部。现行的土地和房屋政策在过去的发展中起了重要作用，但也导致了房地产市场严重的供需错配问题。从长期来看既会影响经济增长，又会恶化财富分配，导致社会阶层的撕裂和民粹主义的上升。越往后，房地产和中国经济的捆绑越来越深，改革就越难。所以，问题的解决已经刻不容缓，而改变又会为中国经济未来的发展提供新的引擎。

                                 

房地产无疑是中国经济最重要的问题之一。部分城市过去10多年房价的大幅上涨，导致年轻人在大城市定居越来越难，也使居民之间的财富鸿沟日益加深。而部分城市房地产的高库存，又成为中国经济的主要风险之一。金融机构和地方政府被房地产深度“捆绑”，使政策举步维艰。

中国经济未来是否能平稳增长，并且避免财富分配的进一步恶化，很大程度上取决于能否妥善解决房地产问题。从认识论的角度，分析和解决任何社会经济问题，关键在于找到问题的核心。如果核心没有抓对，就很难预测事物的发展方向，也不容易找到解决问题的正确办法。麦格理集团首席中国经济学家胡伟俊认为，中国房地产问题的核心，不是泡沫，也不是货币，而是供需错配。

房地产的核心矛盾：供需错配

供需错配意味着房地产的供给需求，在地区间是不匹配的。有的地方需求大于供给，所以房价持续上涨；而有的地方供给大于需求，所以库存不断累积。因此，在全国范围内出现高房价和高库存并存的现象。当然，这只是简单的现象描述。要真正理解供需错配背后的原因，就需要对房地产市场的需求和供给有一个更深刻的理解。

房地产的需求主要来自三个方面：来自城市化的需求，拥有住房带来的其它好处，以及房屋作为一种金融资产的需求。

首先，是来自城市化的需求。一个刚毕业的大学生，为什么希望留在大城市，而不愿意回家乡？原因就在于大城市能够提供的职业机会和生活质量，要高于别的地方。实际上，城市之所以产生，就在于不论是生产还是娱乐，面对面的接触都是难以替代的。所以人类活动在地球上不是均匀分布的，而是聚集成一个个点。

有研究发现，房价涨幅和小学生增速有紧密的关系。这种相关性背后的因果关系是，如果一座城市能够提供有吸引力的工作机会和生活质量，就会吸引年轻人口的流入。相应地，房屋需求和小学生人数就会同时上升。例如上海户籍人口已经高度老龄化，1400万户籍人口中有450万是60岁以上的老年人，小学生人数本应持续下降。但由于上海能够不断吸引外来人口的流入，导致上海小学生在校人数和10年前相比上升了接近50%。而人口的流入，也为上海的房价的持续上涨提供了动力。

当然，这种对于居住地点的需求，可以通过租房而非买房来满足。但是，中国只有5%不到的人口住在一线城市，上海作为中国最大的城市，6300平方公里辖区只居住了全国1.7%的人口。相比日本30%的人口住在8500平方公里的东京都市圈，韩国47%的人口居住在2700平方公里的首尔都市圈，中国的大城市存在巨大的潜在住房需求。即使上海人口只占中国人口的4%，也意味着上海变成拥有5500万人口的超级城市。在现有的土地和房屋政策下，租赁市场很难充分满足需求。

其次，是拥有住房带来的其它好处。在《美国新闻与世界报道》的全美最佳医院评选中，排名第一的梅奥诊所，位于明尼苏达州一个小城。排名第二的克利夫兰诊所，位于俄亥俄州的另一个小城。但中国优质的医疗资源，几乎都位于一线城市。所以北京、上海的居民，大多会选择在本地养老，而不是移居到生活成本更低的外地。教育资源同样如此，正是由于学区与和拥有住房相联系，才导致学区房被热炒。

第三，是房屋作为一种金融资产的需求。中国仍然存在一定程度的金融压抑，普通人投资渠道非常有限，房产成为不多的选择之一。而且存款利率被人为压低，很长一段时间内处于负利率的状态，也提高了房屋作为资产的价值。

对房屋的需求既有全世界共有的因素，也有中国特有的因素。既有经济因素，也有社会心理因素。有研究发现，即使在海外，华人拥有房地产的比例仍然比当地人高。但需求大不代表价格一定上升，关键在于供给不能匹配需求。而中国大城市的高房价，正在于供给不能跟上需求。

高房价的原因在于供给不能跟上需求

大多数市场里面，供给都能跟上来满足需求。但受制于中国特有的土地制度，房地产在地区间产生了严重的供需错配，导致了高房价和高库存并存的情况。

首先，土地供应在大城市的供应相当有限。像上海城区面积在6300平方公里左右，但用于城市住宅的土地大约只有10%-15%。中国的土地财政沿袭自香港，那里土地供应不足的问题更为严重。例如香港只有7%的土地用作住宅，而这7%中还有3%是用于低密度的村屋，只有4%是用于市区住宅发展。毫不奇怪，不论是北京上海还是香港，新房价格中超过一半都是地价。

第二，土地用途方面也存在着许多限制，当然也是土地财政的应有之义。例如上海仍然保有1800平方公里的耕地。而且出于对拉动经济和税收的考虑，政府往往倾向于低价出让工业和商业用地，像上海的工业及仓储用地的规模，甚至要超过住宅用地。同样道理，香港在工业移向内地之后，大量的工厂大厦或转为商业，或闲置，而不是转为住宅用地。

第三，在有限的住宅用地上，容积率也不高。北京和上海过去5年成交的住宅类土地，平均容积率都只有2左右。而且，北京大学的周黎安教授及其合作者发现，人口增长越快的城市，容积率越低。很显然，人口在流入，但土地供应在收紧，而且新建楼房的容积率又偏低，这就导致了供需缺口的增大。

第四，供需错配的另一面是过度供应。不少人口增长缓慢甚至存在人口流出的中小城市，供应了太多的土地，造成了房地产的高库存。一方面，经济欠发达地区的财政收入中，对于土地的依赖更高。反而是大城市，因为有更多的税收来源，对土地收入依赖有限，比如深圳的财政收入中，土地收入占比不到10%。另一方面，政策制定者也常常出于地区均衡的考虑，将建设用地指标向中西部倾斜，而对一线城市则制定严格的城市规划，严格限制建设用地的增加。

所以，从一个非常简单的供需框架就不难看出，中国高房价和高库存并存的根本原因，在于供需在地区间的错配。同样的供需框架，也能帮助我们预判未来房价的走势。

从需求看，除非虚拟现实技术的发展，能够极大降低人们面对面交流的需求。否则，人口向大城市集聚的需求是客观存在的。剩下的就是供给面。如果一线城市根据目前的规划供应土地，房价则依然有很大的上升压力。但如果人口流动的趋势是向大城市集中，许多三四线城市未来将面临人口流出压力，如果供应又不能得到有效控制，库存的压力将卷土重来。

除了供需错配之外，更多人认为房地产的核心是泡沫或货币。但是，这两种解释，无论从预测和政策设计的角度，都有很大问题。

泡沫论预测意义有限

首先，泡沫论不能解释高房价和高库存并存的现象。中国一线以及部分二线城市的房价，不论是涨幅还是相对于当地收入水平，的确非常高。但对于大多数三四线城市而言，并非如此。泡沫论只能解释一部分地区的高房价现象，而不能解释全国范围内高房价和高库存并存的现象。

第二，即使房价相对于收入很高，也不意味着一定不可持续。比如目前上海房价是家庭收入的32倍，而东京是23倍，看上去上海房价的泡沫比东京大。但是未来20年，如果上海可以保持5%的收入增速，而东京只有2%。那么，这两个地方的房价都相当于年平均收入的18倍左右。同样道理，未来的利率水平以及通货膨胀，都会对房价的可持续性产生重要影响。

第三，一线城市房价的上涨不是由投机性的短炒来驱动。从2011年开始的限购和限贷政策，以及高额的交易成本，使得一线城市楼市不存在短炒的基础。如果把一线城市房价的持续上涨视作源于投机炒作的泡沫，就无法解释过去十几年各种“史上最严格”的政策都无法长期打压那里的房价。

第四，政府不论在土地市场，房屋市场和信贷市场上，都拥有强大的调控能力。比如这一轮棚改货币化，就对三四线房地产去库存起了非常大的作用。而且中国的首付比例要远远高于美国次贷危机前的状态，同时房贷利率有不少下行空间，也几乎不存在以房贷为基础资产的金融衍生产品，在资本账户尚未完全开放的情况下，金融体系的风险是可控的。

如果潜在购房者认为房价为泡沫，既然泡沫总是要破的，那么最好的做法就是静静等待其破灭，甚至做空房地产相关产业。将房价比作泡沫，固然能得到不少掌声，但预测价值却很有限。至于既认为房价是泡沫，又认为其不会破，将之称为“坚硬的泡沫”，则是一种文字游戏，意义不大。

如果政策制定者认为房价是泡沫，那么最好的做法就是通过限贷限购等多种手段抑制需求，调控房价。同时压缩土地供应，避免受泡沫的影响过度建设。但在“供需错配”论看来，来自城市化的需求很难打压，而压缩大城市的土地供应，只会使供需缺口更加恶化，导致房价进一步上升。

货币论对房价的理解过于片面

相比泡沫论，更多人相信高房价是货币超发的结果。这种认识不无道理，房价这么多年的上涨，的确和货币供应量的上升有关系，但货币视角无法解答一些重要问题。

首先，货币无法解释中国高房价和高库存并存的情况。换言之，为什么货币只流向一小部分城市，而没有流向剩下的大部分城市？

其次，过去几年中国通货膨胀率并不高, 甚至在个别年份出现了通缩的现象。为什么货币流向了一部分城市的楼市，而没有流向其它商品市场呢？2011年的时候，也有许多人用货币来解释大宗商品的价格，认为M2上升这么多，所以大宗商品价格会继续上涨。但接下来的5年里，螺纹钢的价格跌去了70%。有趣的是，从2016年初到现在，螺纹钢价格又上涨了130%，但同时期M2增速却从13%下降到9%。

第三，许多商品也曾经出现价格暴涨的现象。像大蒜价格曾上涨到被民间称为“算你狠”，又好像之前的普洱茶，寿山石以及各种艺术品，当时人们也将这些现象归于货币超发。但这些商品价格，都不像一线城市的房价那样能够长期坚挺。

第四，房地产和货币是互为因果的。当人们加杠杆买房，就会拉动货币供应的上升。在2016年火爆的楼市下，四大行的新增贷款中房贷的比例都超过了60%。所以，不是先把货币增速降下来，才能解决房价问题。而是如果房价能够解决，货币增速就会降下来。而解决房价问题关键在于解决供需问题，一旦供需平衡，房价的上涨就不会那么剧烈，也就不会有那么多人着急入市了。

对于普通人而言，如果相信房价上涨认为货币超发所致，那么除非货币大幅收紧，房价只涨不跌。但“供需错配”论认为，如果改变了供需状况，房价和其它商品一样，当然能涨也能跌。所谓“京沪永远涨”，背后最主要的原因，不是货币的高增长，而是一线城市的房屋供给无法满足需求。

而对于政策制定者而言，如果相信房价上涨是因为货币超发所致，那么对付房价只有一个办法，就是把货币增速降下来。胡伟俊也相信只要货币足够紧，房价的确能降下来，但那时中国经济一定早已陷入通缩和衰退。这里的错误，就是把一个结构性的供需错配问题，误认为是一个总量问题，不能对症下药，即使能看好病，也去了半条命。

解决房地产供需错配已经刻不容缓

认识到房地产问题的核心是供需错配，是解决房地产问题的第一步。而中国经济接下来20年能够持续健康稳健发展的关键，则在于是否能够化解过度依赖房地产所带来的经济增长下降，以及财富分配恶化的问题。

过去20年中，土地财政在中国经济中的作用日益上升。地方政府通过将土地注入融资平台，然后用土地作为抵押品，撬动更多的资金进行投资。而这些投资带来更多更好的基础设施，能使土地进一步升值，并带来更多的资金。中国奇迹的一大关键，就是这种能够自我强化的城市化进程。因此，即使政策制定者了解房地产问题的背后是供需错配，而供需错配的背后是土地问题，也很难下决心改变。但不管土地财政在过去如何成功，长期来看，房地产问题如果迟迟得不到解决，其成本要远远大于单个所谓“黑天鹅”事件。

对于任何一个经济体，最重要的两个考虑都是财富分配和经济增长。近年来国际经验已经清楚表明，一旦增长停滞而财富分配失衡，民粹主义必然上升。而房地产问题如果得不到解决，将同时影响财富分配和经济增长。

高房价使财富不平等上升

由于房地产是中国居民财富最重要的组成部分，所以房价的大幅上升会导致财富分配不平等大幅上升。这种不平等会发生在有房者和无房者，城乡之间，城市之间以及代际之间。

第一，有房阶层相对于无房阶层，随着房价上升，财富差距迅速扩大。长此以往，有房阶层和无房阶层的利益对立，将成为最严重的社会矛盾。任何导致房价会上涨或下跌的政策，都会导致其中一个集团的反对，未来这会成为一个重要的政治经济学问题。

第二，由于农民拥有的房产无法在市场上抵押和转让，6亿的农村人口和8亿城镇居民，在财富上最大的差异，就来自于房产的增值。

第三，由于大城市的房价涨幅超过小城市，导致地区的差距在扩大。例如过去15年里，同样面积的房子，在北京上海可能从50万涨到500万，在另一个城市可能从20万涨到50万，家庭财富的差距就从2.5倍上升到10倍。

第四，过去15年里，大城市的房价涨幅要远远超过工资。所以越晚工作，收入中用于住房的比例也越大，这就导致代际之间的财富差距不断扩大，越来越多的年轻人放弃在大城市落户的希望。

从历史和国际经验来看，财富分配的不平等会自我强化，直到有强大的外力如战争和瘟疫来袭，才会发生改变。而由于房地产导致的财富分配不平等上升，也有自我固化的趋势。

由于土地供应不能因人口流入而上升，因此大城市普遍存在限制人口流入的动机，像所谓 “以证管人”、“以学控人”等，再加上居住成本高，这就使得许多人进城后，把子女仍然留在原籍，产生了6000万留守儿童的问题。同时，由房价带来的财富上升，也使不少年轻人可以负担更好的教育。目前，仅美国就有来自中国的本科生接近14万人。这种两级分化的趋势，将使阶层差异在未来不断扩大并固化。

高房价会降低长期经济增长

短期而言，房地产对于经济增长和财富分配存在取舍的关系。过去当经济不好的时候，政府就会放松房地产政策来刺激经济。但从长期来看，高房价不仅会恶化财富分配，对于经济增长也有不利影响。

第一，高房价导致资本错配。胡伟俊曾指出，中国债务问题的核心在于资本在不同部门的错配，而土地财政是资源从民间向政府集中的重要渠道之一。同时，国企和地方政府拥有更多土地和房产作为抵押品，也导致信贷更多向它们而不是民营企业倾斜。

第二，高房价导致消费过低。房价本质是一种从居民到政府，从买房者到卖房者的转移支付。而居民的消费倾向比政府高，而买房者的消费倾向比卖房者高（卖房者往往更富有），这就是中国经济整体而言消费过低的原因之一。

第三，高房价提高劳动力成本。采取高地价政策的地方，都不得不建设保障房来降低劳动力成本。香港在上世纪50年代开始推动公屋建设，也是这个原因。彼时香港经济从转口贸易港向轻工业转型，在高地价的环境下，需要廉租房来降低生产成本，增加出口竞争力。最近北京推共有产权房，上海出让“只租不售”住宅地，也是出于这个考虑。

第四，高房价对其它行业产生挤出效应。许多企业会因为参与房地产利润更高，降低对自身主营业务的投资，把资金投在商业用地或者开发上。在看到过去几次周期里房地产都是“大而不能倒”之后，有的企业甚至通过从影子银行借钱来放大杠杆，对赌政府不会让房价下跌。

第五，高房价遏制了城市化潜力。高房价提高了城市的生活成本，使得许多人被迫流向其它城市，局限了大城市所能达到的规模。对于一线城市居民，在高居住成本下，也倾向于选择降低生育率。所以北京上海既集中了全国教育水平和收入水平最高的人群，也拥有最低的生育率水平，这是非常可惜的。

本质上，一个国家的经济增长主要来源于生产要素的增长，以及更有效率的配置这些要素。但是目前的土地制度对于资金市场，劳动力市场和土地市场都有相当大的扭曲，成为降低生产要素配置效率的重要原因。

从供需视角看房地产调控政策

正如前面所言，供需错配主导房地产市场，既恶化了财富分配，也降低了经济增长。同样的供需框架，也能帮助我们更好的理解目前的调控政策。

调控房价，不外乎抑制需求和增加供应。从需求看，严格的限贷，限售和限购能够压制需求。租售同权使人们不需要买房也能享受一系列福利，能够起到降低需求的作用。而一直被热议的房产税，能提高了房屋的持有成本，也能降低了房屋作为金融资产的需求。从供应看，廉租房和共有产权房的建设，也为居民提供了商品房之外的选择。

但这些政策能否成功，关键在于控制大城市人口。比如香港和新加坡都实行了很久的廉租房和共有产权房制度，但它们的人口都是给定的，不会在短期内大幅增加。德国的房地产市场也相对稳定，但那里的城市化进程几十年前就已完成。德国超过100万的城市群，其人口占全国人口的比例，过去50年几乎没有变化。德国最大的城市柏林，两德统一以来人口一直维持在340万左右。

而中国目前只有5%的人居住在四个一线城市，不到10%的人口居住在人口超过400万的二线城市，城市化需求巨大。大城市如果不辅以严格的人口控制，保障房体系就很难起到抑制房价的作用。就像最近北京第一个共有产权住房摇号，据媒体报道，一共427套单位，却有超过12万户家庭参与。何况地方政府也很难有动力，长期以低于市价供应土地，以及满足建设的资金需要。

一般认为，一个城市每增加1万居民，能从国土资源部得到1平方公里的建设用地指标。所以对大城市人口的控制，意味建设用地增加非常有限甚至下降。这时，保障房的建设可能会挤出商品房的供应，并且推高商品房的价格。就像香港接近一半人口住在公屋或居屋，但廉租房的居民看到房价不断上涨，自己的财富和有房者不断拉大，当然会渴望也能够买房，所以房屋一直是香港社会的核心矛盾。可见，即使存在大量廉租房和共有产权房，房屋的供需仍然是核心。

总而言之，以上的种种做法，能在一定程度上帮助缓解供需的缺口，但都难以根本解决供需错配的问题。供需错配之所以存在，主要在于供给和需求是脱节的。比如北京在2004年规划，到2020年将总人口控制在1800万人左右，再根据规划来决定土地供应和公共服务。但是，北京在2010年人口就超过了1800万，远远超过之前的规划，导致住房供应和公共服务都捉襟见肘，不得不以越来越严的政策控制人口流入。

解决房地产问题的关键在于解决供需错配

中国房地产市场高房价和高库存并存，高房价的地方供应不足，高库存的地方供应过剩。所以，关键在于放弃计划经济的思路，不是事先规划好人口增长目标，并据此决定土地供应，而是应该根据人口实际流动的情况和房价水平来决定土地供应。

有人担心这会导致北京上海周边耕地的消失，但在经济欠发达地区把耕地变成房地产库存，在一线城市周围维持大量耕地，本来就是土地资源的浪费。实际上，城市对土地的使用要远比农村节约。城市化反而可以腾出更多的土地，这样才能在不改变耕地总量的情况下，解决土地供应在地区间错配的问题。

当然，这一过程牵涉到土地、户籍、财税等一系列制度的改变，对过去的经济增长机制有大的改变。但中国经济发展到今天，也已经到了以创新和服务业推动的阶段。人类历史上，城市一直是创新的中心，而城市中人口的集聚也有利于推动服务业的发展，应当推动一线城市的发展以作为新的增长引擎。

从长远看，一线城市的规模将进一步膨胀，但这是值得欢迎的。根据Demographia的数据，今天中国最大的城市——上海，以人口计在全世界只排到第七。不同文明的竞争，很大程度上就是城市的竞争。在中华文明的全盛时期，从唐到清，世界上最大的城市一直在中国，不论是长安、汴梁、临安还是北京，直到近代之后才让位于其它地区。所以不应该从均衡发展的视角出发，刻意限制一线城市的规模。事实上，过去种种使城市规模平等化的努力，反而导致城市间财富分配更不平等。

现行的土地和房屋政策在过去的发展中起了重要作用，但也导致了房地产市场严重的供需错配问题。从长期来看既会影响经济增长，又会恶化财富分配，导致社会阶层的撕裂和民粹主义的上升。越往后，房地产和中国经济的捆绑越来越深，改革就越难。所以，问题的解决已经刻不容缓，而改变又会为中国经济未来的发展提供新的引擎。

任志强：“只租不售”不能解决全部问题

在租售并举的调控理念下，房地产向居住属性转向。北京、上海、南京、杭州、佛山等地均出现了开发商100％自持地块用于出租的现象。

企业市场化竞价拿地自持出租物业，资金从何而来，运营模式如何获利，是否可持续？华远集团原董事长任志强近期在接受采访时表示，“只租不售”不能解决全部问题，下文为采访实录：

问：你认为，在中国住房市场中，商品房、租赁房、保障房的合理比例应该是怎样的？

任志强：国际上成熟的大都市、发达城市的租赁市场，占比大致在40％~50％之间，但它绝不是一个国家标准住房政策，因为一些小的城市根本不需要租赁市场。

相比于美、英、法等国家，中国租房占比小。平均来看，中国租房人口户数比大概在21％左右，美国和英国都在35％左右，法国则达到39％。纽约的租赁市场占到50％，北京的租赁市场目前大约占20％，还大有潜力。

所以，在租赁住房政策问题上，不应该一刀切，而要根据城市人口容量和发展特征来决定。

我的一个基本判断是，未来中国的租赁人口占比大约三分之一左右，就是城市里面大概有三分之一的户数通过租房解决居住问题，三分之二通过自有住房解决居住问题。

但每个城市的租赁市场占比不一样。一线城市大约40％~50％，二线城市大约20％~30％就够了，三线城市有5％~10％就够了，再到下面几乎就不需要了。

租赁房的量化比例，全国并不需要统一。各地可根据城市化进程制定精准政策投放和管理，政策可以留有适当冗余调整空间。

问：除在农村集体土地上建设租赁住房外，还有企业通过市场招拍挂方式竞得土地，建房自持出租，你对此怎么看？

任志强：无论是在农村集体土地建设租赁房，还是房地产开发企业竞拍城市国有土地建房只租不售，也只是目前住房政策的一个补充，只能在大城市或人口净流入特殊城市解决部分人的居住问题，而不是问题的全部。

企业通过竞拍方式获得城市国有土地建房仅用于出租的做法不可持续。若不引入金融和税收支持，从长远看，有可能执行不下去。

按照现行政策，这种做法有不合理的地方。

第一，企业竞地价是价高者得，竞地价的结果是租金一定很高，房租是不是也得价高者得？

国际惯例是，房地产建筑投资，财团贷款期限最高20年，一般情况下，本息收回的期限最长14年，中国是含建设期7~8年收回本息，这是比较好的投资。

所以租金价格要满足企业资金回报需求，不然像万科这样的上市公司也扛不住。不可能在土地价高者得的情况下降低房租，只有国有单位才可以，等于是给租房补贴。

第二，租金高了谁会租，租给谁？

现在建设租赁住房，各试点城市出台的政策是为了吸引优秀人才，如果不是这样，房子租给谁？以北京为例，一方面限制人口，外迁低端产业，低端产业就业人口就减少了，房子租给谁？另一方面出台优惠政策，吸引高端人才，这是矛盾的。

目前示范性较强的上海张江地块，张江获得的土地成本远远低于市场价，万科则是通过市场招拍挂竞地价竞得土地，成本不一样。万科在北京的永丰地块目前尚未有动作，一旦借助银行贷款动作起来，未来万科的财务报表会很难看。

问：在你看来，企业自持只租不售的政策如何才能持续？

任志强：这项政策若一定要持续下去，只能用REITs（不动产投资信托基金或房地产投资信托基金），也就是用金融和税收实现不动产证券化的方式。REITs可以解决房地产企业融资和收益问题，企业自持物业仅用于出租若采用银行贷款，那是走不通的。

REITs最早出现在2003年的18号文件，当时我参与文件讨论时提出引入建立REITs，很多人反对，最终没写入18号文件正文，但提出酝酿后发展的意见附在文后。

2008年，政府工作报告正式提出房地产投资信托基金，并选择了三个城市试点，最终确定两个城市做了把个人住房贷款转换为房地产投资信托基金的尝试，此后至今再无动静。

建立房地产投资信托基金，不是中央政府没想法，不作决定，2008年政府工作报告说得很清楚，只是没细则，所以就没有执行下去。

直到去年6月份，国务院发文把REITs这个英文写到了文件中，要稳步推进房地产信托投资基金试点。

REITs用于持有收租物业，是把承租人的租金按一定期限向投资人进行分配，按期分红、上市流通、免税优惠、限制开发。这种有价证券可以在市场上流通，可以帮助持有收租物业企业融资，但并非直接作为融资渠道。

若没有REITs（房地产投资信托基金），这项政策基本执行不下去，没有哪个房地产开发企业能扛得住银行融资成本。

类似上海张江地块，与集团客户定向合作，将50年租赁权转换给国有单位。即便是国有企业，数量少还扛得住，若大规模铺开这种方式，国有企业也肯定不行。

万科竞得永丰地块，也想走与大企业合作这条路，比如找小米公司整租，但这种变相买房合作方式没被批准。未来万科有可能做升级服务，配好家具家电，升级成酒店式人才公寓出租，由政府指定租户。

问：从国际经验来看，你认为中国该借鉴哪些国家的经验？

任志强：我个人更推崇德国的方式。德国房价合理，房价收入比偏低，保持了长期稳定的房价，在全球“独善其身”，德国国家标准租赁市场的政策经验值得借鉴。

德国是按照住房合作社的方式建立租赁住房市场，其居民私人持有住房大约40％，大部分居住需求，采用税收调控租赁住房供应量和租金涨幅，国家保障住房合作社的收益高于一般投资，比如国债、股票。有不到20％的租赁住房由REITs持有，均是以长期稳定的租金收益为主，我们将其称为社会化租赁，既不是单位的，也不是政府的，因此德国没有炒房的概念和空间。

此外，欧洲的意大利、法国，美洲的美国、亚洲的新加坡的一些经验都可以借鉴，尽管这些外国经验不能解决中国租赁市场的全部问题。

限售背后，是一盘大棋

请注意两个时间节点：一是距离去年十月史上最严楼市调控一周年，二是十月中旬即将召开重要会议。

这意味着，楼市调控不再只是一项例行动作，而变成一项政治任务。无论是一二线城市还是三四线城市，只要房价仍在持续上涨，都会被拉入限购限贷限售之列。

据不完全统计，从今年3月到现在，全国已有40多个城市发布了“限售令”，这标志着楼市正式进入“锁盘”时代。

一边对房价进行政府指导价调控，一边对新购房进行限售限制，这一套组合拳，到底有何用意？能否遏制房价暴涨？

2017年3月，厦门最先出台“限售”政策，新购房一律拿证2年后方可上市交易，随后广州、南京等地跟进，不到6个月时间，蔓延到40个城市，而且有望继续扩容。

这40个城市里，既有前期暴涨的一二线热门城市，也有部分名不见经传的三四五线城市。比如河北的白沟，这只是高碑店市下辖的副县级镇，离雄安新区只有咫尺之遥。再如福建的福清、闽侯、长乐，都是福州下辖的县级城市。

限售时间以2年为主，部分城市为3年，个别城市为5年，还有极个别情况为10年。其实，2年是最易控制的时长，一般房地产上涨周期就是两三年时间，如果到时楼市出现调整，那么取消限售也就顺理成章。

沈阳、西安、白沟、石家庄四地限售时间为5年，保定某地块限售时间为10年。这些远超一二线热门城市的调控力度，政治象征的意味，远远大过调控本身的需要。当然，同是5年，含金量却不一样，石家庄和白沟的5年是货真价实的，西安的只是针对新房（二手房限售为2年），沈阳的5年只是针对二套房。

不过，这些城市虽然天南地北，但有一点相同，那就是在过去一段时间内房价出现暴涨。

厦门、南京的暴涨在2016年，重庆、成都、西安、长沙、南宁等地的暴涨是今年上半年，贵阳等城市的暴涨只是最近一两月的事情，但不管何时启动，一旦短时间出现暴涨，限购限贷限售就会如影随形。

凯风在微信号“房屋屋”撰文指出，限售等同于锁盘，这是直接限制交易，意在将房子锁在楼市里，既不允许获利了结，也不允许清盘退出，无论涨跌，这些不动产都不能参与。

从短期看，限售锁盘能让杠杆资金对楼市敬而远之，同时让已经进入市场的资金锁定在楼市中，毕竟炒房的周期变长，投机性价比降低；从长期来看，未来楼市无论是涨还是跌，只要大量资金被锁定在楼市里，就不会那么容易产生金融风险。

可以与限购做一相比：限购是将部分需求排除在市场之外，而限售则将已经实现的需求固化在市场里，防止频繁波动带来的影响。

所以，与其说限售是为了防止暴涨，不如说是为了防范大跌。

不过，设想虽然很美好，但现实仍旧打了脸。

一方面，市场内交易性房源减少，但是市场情绪没有扭转，对于住房的需求仍旧旺盛，那么限售在短期内反而很容易导致房价持续上涨。这方面的例证是，今年上半年，广州、厦门等地就已出台限卖手段，但两地的房价并未就此企稳，而仍在上升之中。

另一方面，限售又难以长期维持，只要房价一出现下跌，限售肯定第一个取消，所以那些动辄出台5年限售的城市，很容易被打脸。

在2009-2013年的楼市调控中，限购限贷是标配；2016年的楼市调控，同样沿袭了这一做法；而到了2017年，“双限”升级为“四限”，既限购限贷，又限价限售，部分地区还限制商住房交易，楼市调控的确堪称“史上最严”。

由此我们得出两大判断：一是楼市重回“政府定价”时代，二是楼市正式进入“锁盘”时代。

所谓“政府定价”时代，指的是商品房价格必须接受政府备案指导，开发商不得擅自调价，广州甚至规定，不接受政府价格指导的，一律不予核发预售许可证或不予办理交易网签备案。

这样做的好处在于，政府能够精细地对统计上的房价进行管控，坏处是根本动摇不了市场上的房价，反而会扰乱市场。这方面，以一份购房合同组合一份装修合同为代表的的“阴阳合同”，早就横空出世。

至于“锁盘时代”，正如上面所分析的，不管有没有用，至少能将这部分资金锁定在楼市里，避免生乱。同时，还能让杠杆资金敬而远之，防止金融风险累积。

当然，楼市调控只是影响房价涨跌的因素之一，真正决定房价走势的还是货币、信贷和土地供给和人口流入，如果货币从紧、信贷紧缩，基本面走下坡路，那么楼市出现一轮调整，也不是没有可能。

不过，最后还是要提醒一句：官方从头到尾都没有说过“降房价”，所有的政策表述都是“保障房地产市场平稳健康发展”，所以暴涨有时候可能不被允许，但暴跌是从头到尾都不被允许的。

                        

监管齐步走、一刀切容易“超调”，经济会有向下压力                 
【研究员】：
我们越来越意识到不光是货币政策要有独立性，银行监管也要有独立性。由于中国现在的这种集中的体制，就出现一个情况：如果高层领导没有注意到，或者忙不过来的时候，关注其他的事情的时候，可能监管就没人去管，或者政策也放松，监管也放松，然后等着领导一旦意识到了防范金融风险的重要性，也意识到货币发的过多的时候，就有可能和大家一起，这边货币政策收紧，同时监管收紧，不光是银行监管收紧，证券保险一起收紧，这个又出现了原来担心的问题——同步振荡，一刀切，一步到位。那么对经济向下的压力就有可能大于向上的动力。那么结果会出现什么情况，大家都能理解了。

                                 

近期金融监管机构纷纷表态要加强监管，而且竞争性的出台了一系列监管措施。这个事情对不对呢？单个看都非常正确，现在担心的是会不会引起共振？本文根据国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员魏加宁在中国社科院财经战略研究院宏观经济形势季度分析会的演讲整理，有删减：

对中国经济我是喜忧参半。先说喜的方面，研究宏观经济，除了有先行指标之外，我认为还有一个先行地区的概念。我记得1998年金融危机的时候我去广东调研，王岐山是副省长，负责分管金融，我见到他以后，他当时跟我说过一句话我印象非常深，他说今天广东遇到的问题，就是明天内地将要遇到的问题。

为什么？因为广东是改革开放走在最前面的省份，所以今天广东遇到的问题，将来内地都会遇到。最近我调研了两个省，一个是广东一个是浙江，这两个省最大的特点都是民营企业非常发达。浙江省的领导讲他们认为最困难的时期已经过去了，最困难的是2015年。大家都知道温州金融风险爆破以后非常困难，这两年情况看，浙江经济在好转，而且是一步一步上来了，省领导感觉到很有信心。广东别的我不说了，深圳经济增长8%以上，包括东莞、广州我们都跑了跑，看看企业、创新，大家积极性蛮高的。

这说明什么？我觉得这很说明问题的，这种省份经济的市场力量很强，民营经济主导的地方，说老实话政府的作用就显得简单多了，主要是自己有了自我运行机制，不管领导怎么换，该怎么运行就怎么运行。

这个角度来看，我觉得至少民营经济基础比较好的省份，或者说民营经济占主要成分的省份，确实有新的亮点，有抬头的迹象。这是喜的方面，我觉得应该首先看民营经济占主导的省份。

忧的方面，我现在担心这么一个事情，首先金融风险。防范金融风险对不对？我认为完全正确。我们多年来是一直呼吁防范金融风险，我记得1995年我写的防范金融危机的报告，1997年爆发亚洲金融危机，那个报告后来也公布了。

2015年，我们主动申请了国家自然科学基金的课题，做了“十三五”时期的经济风险评估，其中部分成果除了上报以外，部分成果出了一本书，我们把当前面临的主要经济风险用矩阵的形式进行了测算。风险等于这个事情发生的可能性，以及它带来的损失。我们通过计算把风险的大小、传导机制包括影响做了一个评估，而且我们一直在提醒说要防范金融风险。

所以我说防范金融风险完全正确，但是最近一个时期，大家可以看到一行三会纷纷表态，首先货币政策这一块，恐怕是要收紧的态势。这里有几个因素，大宗商品价格在上涨，PPI在涨，然后再加上美联储缩表，所以货币政策有可能要收紧，实际上已经在收紧了，这是一个方面。

但是另外一方面，金融监管纷纷表态要加强监管，尤其三会表态要加强，而且竞争性的出台了一系列监管措施。这个事情对不对呢？刚才我说了单个看都非常正确，我现在担心的是会不会引起共振。

可能有一些老同志知道，银监会和人民银行分家这件事情最早是我提的，我2000年写的内部报告，2002年、2003年开的报告会，上面让我们专门研究这个事情。我当时提出来货币政策和银行监管要适度分离，一个重要的理由就是央行管货币政策，影响的是基础货币；银行监管的力度大小直接影响货币乘数。两个系数，两个变量，就很容易出现在放松银根的时候，银行监管也放松了。

1992年很典型，等着收紧的时候，银根收紧了，银行监管也收紧了，这样它就导致同步震荡，很容易超调。当初我们提这个观点就是从这个角度提出来的，甚至我提出来从人的性格上来讲，搞货币政策的人应该是非常灵活的人，这个月把利息提上去，金融市场瞬息万变，金融市场一变化下个月可能要把利率调下了，这是完全可以的，货币政策应该是非常灵活的。但是搞银行监管的人应该是非常固执、铁面无私，就按照国家的法律，甭管什么时候只要违法违规我就要查处。

我当初提货币政策与银行监管适度分离，我记得2003年，我们和世界银行专家谈的时候，我强调货币政策独立性的时候，当时有个人讲除了货币有独立性，银行监管也应该有独立性。我当时不太理解，银行监管是政府的职能部门，怎么能有独立性呢？上届政府我明白了，大家去看银行监管很有意思，2005年经济过热的时候，监管部门下令停止贷款，2009年金融危机爆发以后，监管部门去催贷，监管部门催着银行放贷出了风险谁的责任？

我们越来越意识到不光是货币政策要有独立性，银行监管也要有独立性。由于中国现在的这种集中的体制，就出现一个情况：如果高层领导没有注意到，或者忙不过来的时候，关注其他的事情的时候，可能监管就没人去管，或者政策也放松，监管也放松，然后等着领导一旦意识到了防范金融风险的重要性，也意识到货币发的过多的时候，就有可能和大家一起，这边货币政策收紧，同时监管收紧，不光是银行监管收紧，证券保险一起收紧，这个又出现了原来担心的问题——同步振荡，一刀切，还有就是要一步到位。

如果光是金融风险的话，这个事情也还好理解。另外还有一个问题，就是最近的环保。加强环保绝对正确，我2008年就写绿色金融的文章，推动绿色信贷、绿色保险、绿色证券，我们现在在研究绿色产业政策，一直在推这个事情，因为关系到每一个老百姓的生活质量。但是也是以前不管的时候放任自流，现在管了也是全国试图一步到位，这样的话，它对经济也会产生向下的压力。

还有别的事，一个是征税。我们也在研究财政可持续性的问题，从财政可持续角度来看，一边随着经济下行，财政收入的增速放缓；另外一方面财政支出尤其是民生支出、公共服务的支出快速增长，而且这些支出是刚性的，只能上不能下。在这种情况下从长远来看，中国财政将来有一个可持续性的问题，确实是一个很大的问题。我们也能理解，从财政部门、财税部门现在有增加税收的压力。

尽管这届政府一直讲减税，但是实际去看，比如营改增，我们去调研企业反映，营改增受益者是大企业，大企业通常是国有企业，利润上升跟这都有关系。但是那些小微企业，尤其科技型的小微企业往往是民营企业，他们没有抵扣，所以享受不了营改增减税的好处，实际在增税。再有一个，现在税率说是在减，实际是征收力度在加强。所以到企业调研会发现，企业感受到的实际税负是在增加的，企业反映很强烈。税收很重要，但在经济这种状况下，如果加大税收负担，企业的日子就更难过。

最近还出现了一个因素，就是各城市都在追求文明城市建设，加强文明城市建设。这个事也很正确，我记得前几年参加国家外专局的座谈会，在中国工作的外国专家跟我们讲，说中国面临的不是农村城市化问题，现在面临的是城市农村化的问题，城里到处是城中村，过马路也不遵守交通规则，完全把农村的习惯带到城里来。所以城市文明建设应该是非常重要的。但最近出现了一些新情况，大家知道大城市在拆危，过去政府鼓励个体户，在门口弄个小买卖，结果现在统统拆掉，力度非常之大。那么，这些人将来上哪去、吃什么？很多河北来的很多人都回去了。所以最近有人说是一个好迹象，农村的消费在上升，但是它可持续吗？收入将来从哪来？另外城里人的生活，以前到门口小摊上买包烟什么都很方便，现在都拆掉了。

我想说的是什么呢？我想说的是，防范风险完全正确，加强环保完全正确，加强税收征管力度完全正确，加强城市文化建设也非常正确。但是如果这些事情同步走会出现什么情况？大家都知道现代经济学有个基本假设，人在大多数时候都是理性的。但是也有另外一个概念，一个组织的所有人，一个组织的所有部门，都追求自身利益的最大化，很可能会出现合成谬误。如果所有的部门一起来，加强监管齐步走，一刀切，一步到位，那么对经济向下的压力就有可能大于向上的动力。那么结果会出现什么情况，大家都能理解了。

我今天讲这番话不是说监管不重要，恰恰相反，我想说的是之所以出现这些问题，实际上还在于我们的体制有问题，因为监管部门不是对下服务，而是对上负责。对上负责有什么问题？当领导人没有注意到这个问题，或者没有精力意识到这个问题的严重性，大家就放任自流，该监管的不监管，出现各种风险隐患。等到领导人一旦重视了以后，大家一起来齐步走，就很容易出现超调的现象。所以我想说必须从体制上解决这个问题，就是监管部门应该任何时候都应该保持监管力度，任何时候违规违法都应该去查处。

                                 
                                           国际战略
                 



美国又“退群”，现在到了国际新秩序形成的前夜？                 
【研究员】：
当地时间12日，美国国务院发布公告称美国将在2018年12月31日退出联合国教科文组织（UNESCO），并保留观察员身份。复旦大学中国研究院副院长范勇鹏副教授接受采访时对此指出，美国近几年在这三大支柱中都有逐渐隐退的迹象，说明美国主导的国际体系已经处在衰落解体的过程中。反观中国许多国际倡议正在逐渐成型并日渐活跃，所以我们现在有可能正处于一个国际新秩序形成的前夜。当然，仅仅是美中在教科文组织的这一进一退，就断言中国将会接替美国越来越多得承担起维护世界格局的责任还为时尚早。教科文组织的那一点会费，中国现在也不缺。花有限的钱适当提升一下中国在教科文组织中的地位，是一笔相当具有战略眼光的投资。因此，中国如何对待一个没有美国的联合国教科文组织，将会充满了有价值的预示。

                                 

特朗普又给了世界一记狠的。

北京时间2017年10月12日夜，美国正式退出联合国教科文组织。

退出TPP、退出巴黎气候协定、退出UNESCO，简直是生命不息，退出不止。

青岩在微信号“智谷趋势”撰文指出，这个时间点的选择也充满了“特氏”风格，不引人瞩目不叫“特朗普”。

当天，联合国教科文组织正在举行下任总干事的倒数第二轮投票。一切正常的话，转天的最后一轮投票就将产生新总干事人选，紧接着就是教科文组织两年一度的大会。

特朗普做事，还真是不给面子。

01谁让美国牛呢

就像一部爱情苦情戏，恋爱的双方弱势的一方总是更苦一些。

在教科文组织与美国的关系上，美国是强势的一方，它们之间的差距怎么说呢……

比如教科文组织现在一年的预算大约是3.6亿美元，美国一个国家就负担了22%，近8000万美元相当于第二、三、四名会费的总和。这还是近些年调整过。以前的话，美国负担的更多。

就算是3.6亿，对美国也不算大钱，就两架全副武装F-35B战斗机。但钱要给听话的人才会觉得舒心、才心甘情愿，而教科文组织和美国对着干早就不是一次两次了。

联合国教科文组织的《宪章》把自己说得很高大上——

你联合国不是要管世界和平吗？我教科文组织要管的是人们的思想，因为所有的战争都是人们的思想在作怪。

教科文组织宪章开篇就是，“战争起源于人之思想，故务需于人之思想中筑起保卫和平之屏障。”

不过在“利益”重于一切的政治家而言，教科文组织负责的那些事务都属“低级政治”范畴，什么教育、科学、文化怎么和打仗、安全相比，实在太不值一提。

相应的，联合国教科文组织在不少政治家、商人眼里，自然也就轻飘飘的了。

事实上，教科文组织和美国的关系早就糟得不成样子。

美国1984年已经有过一次退会记录，它当时的借口是教科文组织“充满了反西方论调，具有危及新闻自由和自由市场的因素”。好不容易回来了，自2011年开始又开始拒缴会费，并因此在2013年失去了投票权。迄今，美国留在该机构的都只有一个副代表，全权代表长期缺席。

但即便这样，教科文组织也没能把美国怎么样。

一个不交会费、丧失了投票权的美国，此前还不是几乎次次当选教科文组织执行局的委员。

哦，对了，教科文组织下面有大会、执行局和秘书处三部门。执行局算是真正的实权部门，打个不恰当的比喻有点像安理会之于联合国，负责监督该组织各项计划的实施。

美国累计拖欠的会费接近6亿美元，大约相当于该组织一年半的预算。因为美国拖欠会费，教科文组织已经好些年没有招聘新人、涨薪，很多正常的工作也没法进行。

但这又如何？

不少事项上，许多国家还是要看美国的眼色行事。在教科文组织里，美国说要开个会，不少国家都屁颠屁颠的跟着去。

所以，即便美国退了会。到时候，美国的意志还是能够抵达教科文组织大大小小的会场，反映在众多的文件中。

02只是靴子现在落了地

对现任总干事保加利亚籍的伊琳娜•博科娃而言，噩耗差不多一年前就已经注定了。

缺钱让伊琳娜发够了愁。她的两任任期，有一半时间都是缺钱少粮的状态下度过的。

为了解决教科文组织的财政危机，伊琳娜曾经把“注”押在希拉里身上。

也不算押注，伊琳娜和希拉里及其竞选团队的关系非常好。伊琳娜曾希望，如果希拉里当选，她可以尽可能多补交一点美国拖欠的会费——连伊琳娜也没指望美国能足额补缴全部拖欠会费。

特朗普的当选打碎了所有关于未来的美好预期。

当然，要说麻烦更早的起源，也发生在伊琳娜任上。

2011年，教科文组织批准巴勒斯坦成为正式成员国就是这一切因果的肇始。此前，巴勒斯坦只是观察员。这意味着，教科文组织变相承认了巴勒斯坦的主权国家地位。这直接惹了以色列和美国。

作为以色列的老大，美国国会1990年代就立法，规定任何接受巴勒斯坦为完整会员的联合国机构，都不能获得其经济支持。

“中东问题”这一笔烂账绵延联合国存在的所有历史时期，贯穿了联合国所有大大小小的机构，每个机构都曾经为巴以关系吵过架。最激烈的当然还是联合国安理会，五个常任理事国迄今用了三百多次否决权，光在中东问题上使用的就占了五分之一，其中美国一国就为以色列使用了50多次。

相对于安理会博弈的惊心动魄，教科文组织发生的这点事情，真是小case。

说实话，“赖账”还真是国际政治中常见的一种做法。毕竟，对于国家级别的赖账者，总不能由联合国或国际法院出一个老赖名单吧，你还能禁止一国总统坐飞机、高铁？

美国这次拒交会费之前，以色列先就宣布不交了。这一次，美国退会，以色列在姿态上也是亦步亦趋。至于以色列何时真正退，恐怕还得等美国退会走完其国内法流程才能最后决定。

日本在教科文组织也曾经赖过账。2015年前后，中韩等国联合向教科文组织申报把慰安妇史料纳入世界记忆遗产，为了向教科文组织施加压力，日本也拒交会费，直至快丧失投票权前一刻才补缴了。

现在不交会费的还有英国。英国怎么说都是老牌绅士，赖起账来也比美国、日本有风度。那理由也是冠冕堂皇——教科文组织管理混乱。

被拖欠最厉害的其实还是联合国会费以及维和摊款。拖欠这种事，小国干，大国也干，美国常干、苏联干过，其实，中国也干过。

03这会是中美轮替的隐喻吗

此时此刻，也许会让这个组织更加喜欢中国。

联合国教科文组织成立于1945年11月，总部设在巴黎。不过，建立后，除了所在地的国家元首，也就是法国总统之外，直至2014年3月之前，都没有其他任何其他联合国安理会常任理事国的最高领导人来访过。

国家最高领导人给了这个机构足够高的礼遇，他完成了中国最高领导人对这个联合国专门机构的首访。

事实上，联合国教科文组织对中国倒也友好。

中国是教科文组织的约40个创始会员国之一。而且，胡适还差一点成了该组织的第一任总干事。

1971年中国恢复在联合国的合法席位后。教科文组织四天后就主动联系中国政府，随后中国很快重返教科文组织。

早期，中国参与教科文组织的活动充满了政治斗争的意识。由于认定教科文组织是“资产阶级堡垒”，中国代表基本上是处于随时准备战斗状态。

在组织内的会议上，许多国家代表相互交换意见，向中国代表递条子（问问题），中国代表最经常的表现是对所有问题不发表意见，更比说和外国媒体接触了。

直到1978年改革开放后，中国才真正开始融入教科文组织，把它作为中国学习一切先进文明的一个窗口。中国在教科文组织的工作人员迅速从3人增加到30多。

随着经济实力的增强，中国承担的教科文组织会费也从最初的5%、后来的2%左右，一直提升至现在的7.9%，仅次于美国和日本。

美国退出后，今年教科文组织大会上，调整会员会费势必会成为重要的议程之一。相信中国所占的比例将会有较大提升。

在普通人印象中，教科文组织是一个投入和回报很难量化的机构。尽管有人给它冠以“软实力”的炫目标签，但软实力毕竟看不见摸不着，而且不好掌握。

对于中国来说，联合国教科文组织留给普通国人的最深印象大概就是“世界遗产”了。就在今年8月，随着鼓浪屿的入选，中国超过意大利成为拥有世界遗产名录最多的国家。

事实上，教科文组织对中国的帮助常常是潜移默化的。比如扫盲、九年义务教育、全民教育。教科文组织负责往往是前瞻性的理念，包括生物伦理、互联网伦理、科技伦理……它在很多方面的研究与交流都在引导中国的发展。

事实上，中国早期的南海宣示主权也和中国政府参与教科文组织的项目有密切关系。中国永暑礁观测站就是教科文组织的一个海洋项目的一部分。1978年，中国在永暑礁上插了两面旗。一面中国的，一面联合国的。

随着中国经济实力的增强，中国越来越认识到教科文组织的重要，参与该组织的活动也越来越多。

如今，特朗普的这一退倒是把中国凸显了出来。

回顾过去几十年的轨迹，今天的国际体系，美国的角色是逐渐弱化，中国则是加速融入。但没想到，特朗普却让美国淡化的速度一下提升了几十倍。这一进程的速度之快，还是超出了很多人的想象。

战后以联合国为代表的国际体系是美国和中国携手，或者说美国拉着中国一起缔造的。美国战后基本上是一力维持着这套体系的运转和发展，不过随着“美国优先”的特朗普出现，美国优先将会越来越和多边主义的理念发生冲突。

一个喜欢撂挑子、更愿意凭自己喜好我行我素的美国，想起来都会让世界头痛。退出教科文组织只是再次提醒世界，它正在发生，别心存侥幸。

当然，仅仅是美中在教科文组织的这一进一退，就断言中国将会接替美国越来越多得承担起维护世界格局的责任还为时尚早。

教科文组织的那一点会费，中国现在也不缺。比起乐视动辄几十亿上百亿的烧钱，国有企业那些无底洞般的负债，花有限的钱适当提升一下中国在教科文组织中的地位，是一笔相当具有战略眼光的投资。
因此，中国如何对待一个没有美国的联合国教科文组织，将会充满了有价值的预示。

美国退群，国际新秩序的前夜？

复旦大学中国研究院副院长范勇鹏副教授接受采访时对此指出，美国本就对UNESCO有诸多不满，因为教科文组织成立伊始就扮演了一个第三世界国家论坛的角色，经常批评美国和西方霸权主义。可以看出目前美国正在朝着退出原有国际机制，拥抱孤立主义的方向转变。

范勇鹏还认为，联合国、世界银行和国际货币基金组织是美国主导的世界秩序的三大支柱，而美国近几年在这三大支柱中都有逐渐隐退的迹象，说明美国主导的国际体系已经处在衰落解体的过程中。反观中国许多国际倡议正在逐渐成型并日渐活跃，所以我们现在有可能正处于一个国际新秩序形成的前夜。

范勇鹏还表示自己曾担任与UNESCO相关的职务，在工作中切身感受到该机构官僚主义严重，行动效率低。同时UNESCO虽然在立场上具有批评西方霸权主义的色彩，但是却难以跳出西方社会科学的固定思维模式，所以他认为中国一方面仍应借教科文组织的平台发展与发展中国家的合作，推进世界教育科学文化事业，另一方面也应该进一步突破西方文化霸权，逐渐建立新的、更科学、更公正的思维方式和学术范式，因为新的国际秩序需要新的文化来支撑。

春秋发展战略研究院研究员文扬认为，对美国来说，这算是实事求是，逐渐回归它的本来面目和本来地位，不再自欺欺人。而这个转变，对整个世界也未必不是好事。

世界得开始适应美国的“缺席”

圣路易斯华盛顿大学东亚系教授马钊、复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生马萧萧在“澎湃新闻网”撰文指出，选择退出教科文组织对美国自身的外交利益并无太大的影响，但显示了特朗普对美国的全球外交战略的全方位调整。特朗普上台以来，在“美国优先”的旗号下，一面保持、甚至加强以军事实力为代表的“硬实力”，例如增加国防预算，在主要有争议地区的增强军事投射能力，高调回应来自朝鲜的核威胁等。

与硬实力的扩充与维持相比，美国在社会、人文与文化等“软实力”领域却大力削减经费。如果关注美国的财政预算草案，我们会发现，特朗普政府2018财年的国防预算增加到了6030亿美元，参议院最终通过了6920亿美元，增长超过10%。但是，特朗普大幅削减政府行政预算与社会福利支出。不仅一刀砍掉了美国国务院近30%的预算，其中包括美国外交人员安保、艾滋病防治、国际减灾和粮食援助项目，更是大幅削减了环保、退休福利、医保等项目的支出。在这种此消彼长的过程中，这次拿教科文组织开刀也不算是意外的事情。

从去年的总统大选到现在，特朗普已经多次表明了他对国际组织和多边组织，既不信任，也没有兴趣，更不愿意承担更多全球治理的国际义务与责任。对国际社会更是如此，对盟国也不例外。3月底特朗普出席北约首脑会议之时，竟然绝口不提成员国“共同防卫”的基本原则，惹得盟国大呼不能再靠美国老大撑腰，遇事只能“自我救赎”。接下来在意大利西西里举行的西方七国首脑会议上，特朗普拒不参加首脑乡间散步的集体活动，自己径自坐进高尔夫球车，尾随众人。9月下旬特朗普在联大发言时，高调宣扬“美国优先”与“国家利益”。此番退出联合国教科文组织，也就显得顺理成章。由此可以预见，至少在未来的三年内，国际社会需要适应一个没有美国参与或领导的新的国际体制。

12日，作为美国外交领域最精英智库的外交关系委员会的主席哈斯就在个人推特上称美国已经退出TPP、巴黎协定，即将退出UNESCO，并且威胁退出北美自贸区和伊朗核协议。所以特朗普政府的外交主旋律就是“退出主义”。

《纽约时报》就此事采访了纽约大都会博物馆馆长韦斯，韦斯认为：“联合国教科文组织可能是一个不完美的组织，但是它是这一领域重要的领导机构。”

报道还采访了UNESCO总干事博科娃，博科娃说：“虽然我预感到美国会做出这样的决定，但是没想到会是现在，就在总干事选举的档口……基本上UNESCO和美国的议程是相符合的，都要通过教育和文化项目帮助发展中国家避免暴力极端主义。”

美国右翼媒体Breitbart采访了美国众议院外交委员会主席罗伊斯，罗伊斯表示：这一决定是不幸的，但鉴于联合国教科文组织管理不善加之其对以色列的偏见令人不安，所以美国必须继续保持在文化遗产保护的领袖地位，对抗诸如IS（恐怖组织伊斯兰国）在内的那些破坏和倒卖无价文物的组织。因此，外交事务委员会将继续参与这场重要的斗争。