处于历史特殊节点 “十五五”规划几点值得关注
【博览财经特稿】10月20日至23日，为期四天的二十届四中全会在京召开。会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称《建议》），时间跨度为2026年-2030年，是中国迈向2035年基本实现社会主义现代化的战略节点规划，承前启后。被视为未来五年中国经济社会发展的“风向标”。
10月24日，中共中央举行新闻发布会，介绍和解读党的二十届四中全会精神，“十五五”时期形势分析和经济社会发展的指导方针、主要目标等。中央财办分管日常工作的副主任、中央农办主任韩文秀介绍了“十五五”时期经济社会发展主要目标：高质量发展取得显著成效，经济增长保持在合理区间，居民消费率明显提高，科技自立自强水平大幅提高，重点领域关键核心技术快速突破，科技创新和产业创新深度融合。进一步全面深化改革取得新突破，社会主义市场经济体制更加完善，高水平对外开放体制机制更加健全。人民生活品质不断提高，高质量充分就业取得新进展，基本公共服务均等化水平明显提升……
可以说，“十五五”正处于历史特殊的节点：从2025年到2035年基本实现社会主义现代化，只剩两个五年来执行。而“十五五”正是全面发力的关键时期。与此同时，中国面临的国际局势波诡云谲，全球化进程遭遇阻力；新一轮科技革命加速演进；全球产业链激进重组，“不确定难预料因素增多”。而国内经济也面临着内需不足、结构失衡、内生动力亟待培育等挑战。因此全会公报提出，“十五五”时期我国发展环境面临深刻复杂变化，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。
实际上，今年5月20日起，“十五五”规划编制工作就开展了为期一个月的网络征求意见活动。通过互联网就规划编制向全社会征求意见和建议。相比于“十四五”规划编制，此次网络征求意见活动开始时间早、持续时间长，规划编制工作更注重把顶层设计和问计于民统一起来。
在民生方面，教育、医疗、养老等公共服务水平持续提高，社会保障体系更加健全，绿色发展理念得以贯彻，生态环境治理体系不断完善。然而，仍需直面的是，“十四五”时期依旧面临诸多短期问题和中长期结构性难题。例如，有效需求不足，关键核心技术受制于人，贫富差距拉大，居民收入偏低，地方财政和债务问题凸显，民营企业信心不足等问题依旧突出。
在粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒看来，“十五五”时期，中国经济站在一个全新的十字路口。全球格局重塑、外部环境恶化与内部需求不足交织在一起，挑战与机遇并存。“十五五”规划给了公众稳定的预期，给这样一个充满不确定性的世界带来了确定性。
高质量发展是“十四五”规划的核心主题。这种变化主要体现在三个方面：一是增速换挡，经济增速从高速转向中高速；二是模式转变，发展方式从规模速度型转向质量效率型；三是动能切换，发展动力从主要依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新起主导作用的新质生产力。
此前，“十四五”规划没有在“经济发展”指标中设定五年GDP（国内生产总值）年均增速预期性指标，而是强调“保持在合理区间、各年度视情提出”。曾主持多个五年规划纲要编制的中央财经领导小组办公室原副主任杨伟民表示，“十五五”时期的经济增长应该是结构有优化，技术有进步，效率有提高，碳排放强度和污染物排放强度有减少的高质量发展。因此，编制“十五五”规划要深入研究经济增长问题，确定更加积极的预期性目标。杨伟民认为，可确定略高于预测值的目标，以增强市场信心，引导预期。“十五五”时期中国经济增速有条件实现略高于或者至少不低于“十四五”时期的经济增速。
此次《建议》对科技创新引领发展新质生产力作出了重点部署。科技部党组书记、部长阴和俊介绍，《建议》提出，中国式现代化要靠科技现代化作支撑。“十五五”时期，要抓住新一轮科技革命和产业变革的历史机遇，统筹教育强国、科技强国、人才强国建设，提升国家创新体系整体效能，全面增强自主创新能力，加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力。
对此，《建议》从四方面作出部署：一是加强原始创新和关键核心技术攻关。二是推动科技创新和产业创新深度融合。三是一体推进教育科技人才发展。四是深入推进数字中国建设。
市场人士分析，“十五五”时期，那些契合“双碳”目标、数字经济转型、高端制造升级等国家战略，且同时具备政策持续加码、核心技术突破、市场需求爆发三重支撑的科技产业，将突破增长瓶颈，进入高速扩张期，也是投资界的未来机会。
实际上，此前工信部就已透露，“十五五”时期中国将建立未来产业投入增长机制，加强前沿技术研发和应用推广，开辟人形机器人、脑机接口、元宇宙、量子信息等新赛道，创建一批未来产业先导区。业内认为，这一政策信号的释放，标志着国家层面正式为四大未来产业赛道“挂牌”。
在地方调研中注意到，自2023年首次提出新质生产力以来，各地政府加快布局新兴产业和战略性未来产业。然而，也出现了一哄而上、产业盲目布局、产业同质化现象严重、资源浪费、招商引资恶性竞争的局面。部分地区出现了扎堆人工智能、生物制造、低空经济等“热门”产业的现象。因此，多位专家接受采访时表示，“十五五”时期，因地制宜发展新质生产力，从源头破除内卷，提高产能利用率，各地根据自身禀赋优势，因城施策，科学合理布局产业发展，创新发展不同的产业模式和业态将是“十五五”时期的重要课题。
扩内需为主线：促消费、增收入、保民生
“大国经济都是内需为主导，市场是当今世界最稀缺的资源。”郑栅洁在发布会上介绍，《建议》提出坚持扩大内需这个战略基点，要把握好“拓展增量、提升效益、畅通循环”这三个关键。
一是拓展增量。《建议》提出坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，深入实施提振消费专项行动，扩大服务消费，推动商品消费扩容升级；保持投资合理增长，高质量推进“两重”项目建设，实施一批重大标志性工程，完善民营企业参与重大项目建设长效机制等举措，全方位扩大国内需求。
三是畅通循环。有了统一大市场，才能畅通大循环。《建议》提出统一市场基础制度规则，破除地方保护和市场分割，规范地方政府经济促进行为，统一市场监管执法，综合整治“内卷式”竞争等举措，将更加有力有效地破除各种市场障碍，充分释放中国超大规模市场红利。具体来看，内需不足主要是居民消费不足，而收入又是消费的基础和前提。
新型城镇化涉及到农村居民财产性收入、基本公共服务均等化、消费基础设施建设等，其背后蕴含的内需潜力将成为“十五五”扩大内需的重要议题。事实上，居民收入和居民消费更是衡量人民生活的两个最直接的指标。
2025年8月，全国城镇不包含在校生的16岁-24岁劳动力失业率为18.9%，该数据由国家统计局发布，为2023年12月公布该统计口径以来的历史新高。“十五五”时期，稳就业尤其是稳定青年群体就业，将摆在更重要的战略高度。此外，“十五五”期间，有望将财政重心转向扩大消费。十一届全国人大、财政经济委员会副主任委员贺铿也提出，目前，中国GDP中最终消费占比仅为55%左右，未来至少要将这一占比提高到65%。
中国人民大学重阳金融研究院高级研究员曹远征看来，目前，服务业中的教育、医疗、养老等领域需求极为旺盛，但供给相对短缺，应重视升级服务业，特别是制造业的服务化。“用于吃穿用的支出比重持续降低，更多花费转向服务业，消费偏好朝着发展型、享受型消费转变，这种需求结构的变化进一步加剧了物质商品需求不足的问题。”曹远征说。
而另一个无法绕开的话题是“十五五”期间的另一大挑战——人口老龄化。曹远征指出，农村老人看病的资金来源不足，提高农村医保的报销比例，就是提高中低收入阶层的收入、提高消费。建议进一步提高国有资产收益及国有资本划转社保的比重来筹措资金。
高水平对外开放新局面：扩大制度型开放、对接国际高标准
梳理过去五年的对外经贸数据显示，高水平开放成为中国经济发展的强劲动力。截至今年6月底，“十四五”期间中国实际使用外资累计达到7087.3亿美元，提前六个月完成了商务发展规划提出的7000亿美元的引资目标；累计新设外资企业22.9万家。外资企业已成为中国经济生态的重要组成部分。同时，对外开放助推中国外贸发展，2020年至2024年，中国出口额分别为17.93万亿元、21.73万亿元、23.97万亿元、23.77万亿元和25.45万亿元，总体呈不断增长趋势。2024年，中国货物贸易连续跨过42个、43个万亿级大关，全年进出口总值达到43.85万亿元，同比增长5%，连续八年稳居全球第一。
与此同时，中国内陆开放也将迎来更多机遇。中国经济体制改革研究会常务副会长兼秘书长赵艾建议，建设好内陆开放型经济试验区，不是简单地打造“政策洼地”，而是通过制度创新、通道建设和产业协同，把内陆地区从开放的“后卫”变成“前锋”。探索制度开放新领域。“十五五”时期，创新提升服务贸易，全面实施跨境服务贸易负面清单，推进服务业扩大开放综合试点示范，鼓励专业服务机构提升国际化服务能力。同时，加快推进离岸贸易发展，发展新型离岸国际贸易业务，建立健全跨境金融服务体系，丰富金融产品和服务供给。这方面，海南岛12月即将封关，将成为新一轮开放的“试验田”。
此外，以各地自贸区为抓手，大胆创新探索深化外商投资和对外投资管理体制改革，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，依法保护外商投资权益。对接国际高标准经贸规则，在产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融领域等实现规则、规制、管理、标准与国际接轨。
二是推动贸易创新发展。《建议》对贸易强国的三大支柱，也就是货物贸易、服务贸易和数字贸易这三大支柱都有部署。货物贸易方面，拓展中间品贸易、绿色贸易，推动市场多元化和内外贸一体化；服务贸易方面，完善跨境服务贸易负面清单管理制度；数字贸易方面，有序扩大数字领域开放。同时，我们要推动进出口平衡发展，加大力度扩大进口。
四是高质量共建“一带一路”。“一带一路”不是“独角戏”，而是“大合唱”。要加强与共建国家战略对接，统筹推进重大标志性工程和“小而美”民生项目；深化贸易、投资、产业、人文务实合作，拓展绿色、数字和人工智能等领域合作。
改革激发内生动力：构建统一大市场，健全宏观治理体系
多位专家表示，“十五五”时期，要将经济体制改革放在优先位置上，抓紧推进经济体制改革中的核心改革，以带动其他领域的改革。国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所所长、研究员李佐军和中信建投证券首席政策分析师胡玉玮等专家都认为，“十五五”期间，经济体制改革应主要围绕构建高水平社会主义市场经济体制和完善宏观经济治理体系两大主题展开。其中，构建高水平社会主义市场经济体制重点包括推进国有企业改革、促进民营经济发展壮大、加快建设全国统一大市场三个方面的改革。完善宏观经济治理体系包括加强宏观政策协同、深化金融体制改革和深化财税体制改革等。
长期以来，全国市场的“不统一”限制中国内需的释放，影响公平竞争的市场环境，也影响市场各类主体活力，构建全国统一大市场是经济体制改革的关键着力点。赵艾建议，“十五五”时期构建全国统一大市场应重点从几个方面入手：推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通；强化反垄断和反不正当竞争，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法；规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为；建立健全统一规范、信息共享的招标投标和政府、事业单位、国有企业采购等公共资源交易平台体系，实现项目全流程公开管理；提升市场综合监管能力和水平；健全国家标准体系，深化地方标准管理制度改革。
第一，展政策空间。增强人流、物流、资金流、信息流等流量要素之间的高效协同，盘活存量，做优增量，提高效益，有力有效应对来自各方面的风险挑战。
第三，增强宏观政策取向一致性。“十五五”时期，将进一步开展增量政策的一致性评估，强化经济政策、非经济性政策的协同，增强非经济领域政策一致性。同时，把存量政策一并纳入评估，定期选择部分领域的存量政策开展评估，对于和宏观政策取向不一致的政策措施，按照程序及时调整、暂停执行、撤销或废止，从整体上提升宏观经济治理效能。
此外，消费税征收环节后置等改革也需同步推出。“十五五”时期，宏观经济治理体系改革中，财税改革备受关注。罗志恒表示，深化财税体制改革，短期解决财政紧平衡和债务问题，中长期要建立现代财政制度并服务于中国式现代化，构建促进消费实现供需平衡的财税制度。
其二，进一步优化中央与地方财政关系，重塑对地方政府的激励机制。中央政府上收部分事权与支出责任，减少并规范共同事权，切实减轻地方政府支出责任；完善以共享税为主的地方税收体系，构建地方财政收入体系；完善转移支付制度，建立激励约束机制，提高财政资金使用效率。
其四，深化预算制度改革。加强预算管理统筹，提高财政资源使用效率；深化零基预算改革，提高财政资金使用效率；建立规范的资本预算、债务预算；提高预算透明度。
2024年，党的二十届三中全会通过的《决定》对进一步全面深化改革作出全面部署，共提出369项改革任务，这些任务涵盖经济体制、科技人才、绿色转型、民生保障等关键领域。“十五五”时期是2026年至2030年，这也意味着这369项改革任务将在“十五五”时期全部完成。因此，“十五五”时期，中国必须坚持向改革要动力、向开放要活力，激发中国经济发展的强大内生动力。（来源：财经 作者：孙颖妮/邹碧颖 编辑：王延春）
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