中国改革往何处去？ 一场大变革正在发生
【博览财经特稿】中国改革往何处去？这是每个人都关心的大事。二十届三中全会落幕后，全国各地的改革加快了进程，掀起了一轮又一轮的热议：山东重启省属事业单位转制为企业的改革；多地裁撤招商部门，探索市场化招商引资模式；搁浅多年的房地产税再次被提及……财税改革、科技改革等成为新一轮改革战略重点。
接下来，中国将要改革什么？开放什么？如何啃下硬骨头？中国经济的机会又在哪里？近日贾康出版新书《信心与动能》，我们就这一内容专访了贾康院长，以下是分享内容，希望对你有所启发。
问：前段时间，山东发布的一个重磅通知，引发公众热议，省属事业编向企业转变，除了山东，河南有些事业单位机构减半，各省市开始“砸”铁饭碗了，意味着什么？
但事业单位的“饭碗”并不可能完全砸掉。中国事业单位大致可以分两类：一类是比照公务员，承担行政职能；另一类是或多或少比照企业，从事对接市场或与市场化机制比较靠近的经济活动。按照不同类别，政府供给方式有别，有财政全额拨款的，有差额拨款的，也有近乎自收自支的。
有些事情平常动不了，现在倒逼着它去动，但能否落到实处还是未定之数，各地面临的情况不一样，如果山东、河南领导层中的关键少数人下定决心动真格，其他地区或许会跟着仿效。
问：现在地方财政压力很大，有个数据显示，到了2023年全国土地出让收入57996亿元，同比锐减33%，当前房地产市场持续低迷，您认为土地财政是否会落幕？又如何填补地方财政的缺口？
2023年全国土地出让收入锐减，这和三年大疫后，各地经济的复苏尚待时间有关，特别是2021年之后，受多重因素包括合成谬误的影响，房地产行业陷入了低迷有关。
这些都表明，土地出让收入不会一路锐减下去，在某个时间节点，全局会基本稳住势态，再分区分步、小幅波动中有望在一些地方重拾升势，最终由房地产市场筑底阶段推进到一个回暖过程。
长期来看，土地批租收入在绝对量上仍可能出现增长，但各地区会有极大的不平衡性。过去，中国的土地批租收入在地方财政中占据的比重较大，有时甚至高到地方总收入的4/5左右，这种收入主要集中在沿海的中心城市，约占70%左右，而20%左右发生在中部地区的中心区域，剩下的不到10%在西部城市。所以，不是所有地方都靠土地财政过日子。
然而，中国“土地财政”在不动产保有环节的税收严重缺失，而在交易和经营环节则存在较多的税费。为了实现土地财政的健康化，需要进行一系列配套改革，该规范的规范，该取消的取消，实现税费结构的合理化。上海和重庆两地的试点提供了保有环节税收从无到有的实践案例。
问：财税方面可以说是改革力度突破口、先行军，您是1994年分税制变革的亲历者和推动者之一，能简单介绍下分税制的由来吗？您认为新一轮财税体制改革和以往最大的不同是什么？税制改革的难点在哪里？
在分灶吃饭的局限性和弊端逐渐显露之后，基于大量研究探索，根据邓小平南巡后确立的市场经济目标模式，我国又实行了1994年分税制改革。其里程碑意义和历史性贡献是：在改革进程中以“经济性分权”取代“行政性分权”，“三位一体”地规范了政府与企业、中央与地方、公权体系与公民之间的关系。这种从行政性分权转为经济性分权，绝非所谓“重启集权时代”之举。
基层出现的财政困难、地方隐性负债风险和土地财政短期行为的偏颇等问题，其体制性根源就在于此——省以下的分税制尚未落地。看清了这一点，我们就必须实质性地深化分税制改革，使中国的分税制横向到边、纵向到底地全面贯彻实施。
三大任务核心内容，是完成与市场经济匹配的分税制深化改革的任务。与过去相比，新一轮财税体制改革是承前启后、一脉相承的。对于地方税制体系而言，首当其冲的就是房地产税。
贾康：消费税改革主要有两方面影响，一方面是多少能解决地方政府的燃眉之急。按照三中全会的要求，把原来属于中央的消费税收入的一部分，征收环节后移，来增加地方收入，这是此轮消费税改革的基本思路，征收环节后移为地方增加财力来源。
房地产税，时机未到
贾康：房地产税改革一直是社会关注的焦点。从社会层面上来讲，绝大多数人存在税收厌恶和抗拒的心理，这很符合人性，古往今来都躲不开。中国人尤为看重自己的“安乐窝”，自己住房子还要交税，这是大多数人所不愿接受的。
然而，从国际经验和理论联系实际的分析来看，我们要有一个理性认识：现代国家建设，需要现代税制的支持，而现代税制中不可或缺的一部分就是直接税，包括房地产税。事实上，中国的上海和重庆已经开始了房地产税的试点工作。
大家注意到，在《决定》税改部分，房地产税没有直接被提及，但在《决定》的第44条中，提到了“完善房地产税收制度”，这说明中央不想触动社会的敏感神经，同时也为改革埋下了伏笔，改革的方向没有改变。
贾康：长远看实施房地产税势在必行，但不能着急，需要一个渐进的过程，等到中国房地产业界普遍担忧的筑底问题已成定局，大家普遍感觉踏实了以后，我们才能认为试点扩围时机已经成熟。时机成熟了，我们也不能在所有地方都铺开，应该选择最具代表性、处于经济增长极的区域或是承担特殊改革任务的地方来试点。
问：网上有信息说，房地产税将有五年缓冲期，您如何看待这个时间表？
这种情况下，房地产税改革试点扩围等敏感措施无法出台。自2021年底的经济工作会议以来，房地产政策已经发生了180度的大转向，从紧缩转向了暖风频吹，政策效应也正在逐步显现。比如新近推出了白名单制度，在二线以下城市全取消行政限购，仅一线及个别城市仍保留了一些行政限购因素。
户籍改革，何时启动？
贾康：当前我国的真实城镇化水平决不是以常住人口城镇化率66.2%为准，而是首先看没有水分的户籍人口城镇化率48.3%（2023年底）这个水平，中间有近18个百分点的缺口。也即是说一半以上的中国人还没有市民身份，这才是接近了中国真实的城镇化状况。
按照国际经验，城镇化率走到70%就基本走完高速发展阶段。中国在全球是非常独特的，按照城乡分治的户籍管理制度，分为城市户口和农村户口。所以，真实的、不掺水分的城镇化水平首先要看户籍人口的城镇化率，然后可考虑常住人口情况做适当调高。
一旦认清了城镇化的巨大潜力，我们的发展战略应该更加积极，中央已经明确表示，根据不同城市的人口规模逐步放开户籍管理。对于300万人口以下的城市，具备了放开户籍管理条件的，可以立即实施；对于300万人口以上的城市，需要根据具体情况分为两个档次：一部分城市可以通过积分制度等更积极的方式，引导进城人员便捷地取得户籍；另一部分则是北上广深等超大城市，由于人口规模压力，不得不继续实行严格的户籍管理制度，但同时也在探索通过打分制度来逐步放宽。
在一定的发展阶段，政府的供给能力是有限的，如果承担不起所有需求时，就必须采用循序渐见的策略，逐步扩大服务的覆盖范围和提高服务质量，这是政府应当承担的责任。
问：在相当长的一段时间内，中国经济发展主要是靠投资驱动，但这两年，一方面是传统投资的边际收益越来越低，低效、无效投资的项目规模越来越大；另一方面是有效需求不足，在推进“生产性社会”向“消费型社会”转型中，我们面临哪些挑战？又当如何克服？
从全过程的投资与消费两个概念的关系来说，中央的表述相当严谨——消费是基础，有效投资是关键。所有经济活动出发点和归宿是消费，让老百姓过上好日子，但老百姓消费的源头活水是什么？从再生产的整个流程来看，有效投资是初始环节。
由此可见，从投资到消费的全流程中，有效投资才是源头活水，是推动经济循环的决定性因素。不讲有效投资，光讲刺激消费，那么消费很快会变成无源之水、无本之木，不可能持续发挥支撑作用，更谈不上三驾马车中的一驾了。
人类社会从来是个消费社会，在追赶发达经济体的过程中，较高的储蓄率未必全是坏事，处理得好，能够支持我们更有效地投资，实现超常规的发展。而中国现阶段有效投资的项目俯拾皆是，“新基建”是重点，中央层面已给出了七大项重点，具体包括5G网络，工业和产业互联网，特高压输变电系统的数字化匹配条件建设，数字化充电桩系统建设等等。
从要素来说，中国现在什么都有：有钢材，有水泥，有劳动力，有技术力量，有管理力量，这些投资的可选项目，更可以顺应扩大内需、加大宏观调控力度的需要，从短期联结到中长期的通盘考虑，形成实际操作。
贾康：新消费需求的潜力总体上是由人性决定的。如果居民对未来生活的预判越来越好，又有收入支撑，那么消费升级的诉求一定会显化。
当前，虽然存在收入分配悬殊，但越来越多的中产阶层以上人群越来越看重住、行、学、医、养、娱——康养更合意，娱乐更享受，这表明除了基本生活需求之外，还要满足发展和享受的需求，这些领域都存在着巨大的潜力。具体要看实际生活中怎么在住、行、学、医、养、娱等方面提供更好的有效供给。
“开放”可带来更高水平的发展
贾康：自文艺复兴、地理大发现和工业革命以来，“地球村”中各民族国家和经济体间，虽然竞争纷扰不断，但生产力的不断进步， 已走到了升级版的“信息革命”数字经济时代，产业链接的全球化和“共享经济”发展特征，成为大潮所至、大势所趋，而无法由一些支流、逆流、漩涡所根本改变。
人们已经意识到，中国进入高质量发展阶段的不二选择就是深化改革、扩大开放。我们应以充分的理性，认知开放环境中“请进来，走出去”以推进贸易自由化、投资便利化，总体而言这对应的是经济学“比较优势”原理可说明的互利互惠，并非极端化观念所说的“让外商赚了钱而我们吃亏”。
我们可观察到，中国之所以能发展成为制造业规模全球第一的“世界工厂”，起始的切入点，必然是改革开放之初的“三来一补”、“两头在外大进大出”。发展至今，我们须承认这个世界工厂还“大而不强”，本土的产能主要落在全球产业价值链“微笑曲线”中间的“加工生产”位置，这符合后发经济体追赶发达经济体特定阶段上的一般特征。
问：科技作为第一生产力，三中全会之前，中央科技委员会首次亮相，紧接着各地组建科技委，领导班子都是高规格，省级党政“一把手”出任是“标配”，科技改革的力度不可谓不强。中国新型举国体制创新自有其优势，能集中力量破解“卡脖子”难题，但如何平衡好政府与市场之间的关系？
在“两弹一星”时代，一旦搞出样品就形成了震慑力，为数不多的核弹头，配上洲际弹道导弹的投射能力，就能达到核战略平衡的基本诉求。但与传统的举国体制不同，新型举国体制意味着，真正的成功不仅仅是研发出产品，而且是要能够持续提供大规模、高稳定性、具有竞争力和性价比、有持续吸引力的成品，从而在国际市场上占据某一类别产品超过特定临界点的市场份额，只有达到这一境界，我们才能说攻关成功。
虽然“有效市场加有为政府”的理念被广泛接受，但政府自我革命并不容易，往往容易出现越界、过度干预的情况，甚至做出邓小平所说的“管不好、管不了、不该管”的事情，做起来还非常起劲，误以为这是中央所说的“管得住”。
问：中国花了40年走过了西方百年的工业化道路。今天，中国外部环境面临极大挑战，美国挑起了贸易战，世界出现“逆全球化”趋势，特别是美国对中国的高科技实行“卡脖子”和“系统性脱钩”。在这种情况下，中国又如何实施高水平对外开放呢？
这一过程中，我们需要特别注意中美关系这一当今世界最重要的双边关系。美国朝野空前一致地认为要打压中国，中美关系回不到从前了。我们既要做好底线思维，准备应对最坏的局面，下决心在卡脖子问题上以新型举国体制寻求突破，也要努力争取最好的结果。
客观上来讲，这种“斗而不破”的关系得到了中美共享一个全球产业链的支持，而多边关系也是制约双边关系的客观条件。比如欧盟在俄乌冲突的立场上和美国高度一致，但刚开完峰会，欧盟就宣布与中国签署了一个300亿美元的外贸大单，包括260架空客大飞机。消息一传出，美国波音公司的领导坐不住了，不顾美国政府的态度，在疫情管控期就通过复杂的程序来到中国，亲自谈合作。这是在生产力基本盘层面上，中国对美国制约的一个典型案例。
中美之间“你中有我，我中有你”，共享全球产业链，相互都有投资的机会空间，明显不同于当年美苏冷战时的的“北约”和“华约”，互不求人，各领一个阵营、各贴一个标签、各有一个闭环的格局。所以，相较于当年美苏关系的处理，我们多了一大块，就是中美共享全球产业链，要维系基本利益，在基本盘上寻求“斗而不破”，这关联中国式现代化的和平崛起，及其对于世界和平与发展的意义，是我们应当在主观上千方百计去实现的境界，也是打造人类命运共同体的应有之义。（来源：正和岛 作者：贾康）
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